在不久前举行的第二十二次全国地方立法研讨会的小组讨论中,多位地方人大与会代表都反映了一个让他们深感困扰和棘手的问题——到底哪些规范性文件需要备案审查?
　　显然,科学明确地界定应当报送备案的规范性文件范围,是开展备案审查的基础性工作。然而,关于规范性文件的范围,由于对相关法律规定的认识和理解不一致,各地在具体工作中把握和执行的情况也不一致。

 

　　该不该报备

　　政府部门与人大存分歧

 

　　今年2月,一名陕西省西安市人大代表提出了一个关于对西安市政府(2013)52号、(2014)52号文件规定收取供热管网建设费合法性进行审查的建议案。被要求进行合法性审查的市政府两份规范性文件的标题分别为:“关于进一步推进治污减霾工作的安排意见”和“关于印发2014年治污减霾工作推进方案的通知”。
　　收到该建议案后,西安市人大常委会法工委认真听取情况汇报,多方协调沟通。但工作人员在审查过程中发现,这两份规范性文件都没有向人大报送,因为政府办公厅认为这两份规范性文件仅仅涉及政府行政管理工作的一般性安排意见,并不在报送范围内。
　　但是,从发文主体来看,一为市人民政府、一为市人民政府办公厅；从发文性质来看,是关于行政管理事项的安排意见；从发文内容看,涉及了公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力并且反复适用,符合规范性文件实质要件,应当报送市人大常委会备案。
　　类似西安市的这种事例,在各地备案审查工作中并不鲜见。对政府规章、政府文件以外的规范性文件,涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力并反复适用,是否应当纳入备案审查的范围,地方在认识上还存在较大分歧和差异,也给地方的备案审查工作带来不少困惑。比如有地方提出,政府办事机构、组成部门和直属机构制发的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力并可以反复适用的规范性文件,是否应当报送人大常委会备案,有待从法律上进一步予以明确。因此,尽管政府组成部门制发的文件在政府年度公报的文件中占有一定比例并明显符合报备的实质要件,但目前仍然有部分并没有纳入备案审查的范围。

 

　　“两院”文件是否纳入
　　备案审查范围仍待明确

 

　　在实践中,地方“两院”制定了不少具体执行法律法规和适用司法解释的指导性文件,指导本行政区域内的司法审判和检察工作。
　　这类文件往往关系群众切身利益并具有普遍指导意义,但地方“两院”发布的指导司法工作性质的文件是否需要报备,各地理解不同,争议较大,已经对地方备案审查工作产生困扰。
　　虽然最高人民法院和最高人民检察院已明令禁止地方制定司法解释性质的文件,但对地方是否能够制定业务指导性文件未作规定。而在实践中,“两院”指导审判、执行和检察工作的文件发挥着重要作用,是基层审判、检察机关开展工作的重要指导依据,对司法公正具有重要影响。近年来,因该类文件造成严重侵犯公民合法权益的事件时有发生,社会影响恶劣。一些诉讼当事人也多次就该类文件的效力问题提请当地人大常委会进行审查。若将这类文件排除在人大法律监督之外,显然不利于人民群众合法权益和司法公正的维护。
　　但除了监督法明确规定全国人大常委会对“两高”的司法解释进行备案审查、立法法明确规定地方“两院”不能制发司法解释类的规范性文件之外,地方组织法并没有规定县级以上地方人大及其常委会有撤销地方法院、检察院规范性文件的权力。因此目前法律并没有明确规定地方人大对地方“两院”规范性文件进行备案审查的职责。
　　记者了解到,实践中,对于“两院”文件是否应纳入备案审查范围,各地的做法也不尽相同。
　　比如2015年,重庆市人大常委会以对政府规范性文件备案审查工作开展专项评议为契机,要求市高级法院和市检察院对直辖以来带有业务指导性质的文件进行清理,市高级法院共清理审判业务指导性文件99件,市检察院共清理检察业务指导性文件299件,直至今日,此类文件数量仍在增加。
　　2016年5月,重庆市人大常委会由主任会议通过的《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程(试行)》,将市高级人民法院、市人民检察院制定的指导审判、执行、检察业务工作的文件纳入备案审查范围,以“试行”的方式,探索对“两院”文件的备案审查。目前重庆市人大常委会报备范围已囊括市政府及其办公厅规范性文件、市高院指导审判和执行业务的规范性文件和市检察院指导检察业务的规范性文件以及区县(自治县)人大及其常委会通过的决议决定等,报备范围实现全覆盖。

 

　　范围有哪些
　　建议从法律上予以明确

 

　　针对备案审查,重庆市曾专门搞过一次全覆盖的调研活动,发现很多备案审查工作中存在的问题,其中最大的一个问题就是,规范性文件范围到底是什么?
　　重庆市人大法制委员会副主任委员刘春焱介绍:“调研中反映上来的问题五花八门。很多区县对于哪些是规范性文件、哪些不是规范性文件都不是很清楚。所以备案审查中的规范性文件到底包括哪些,首先要从法律上予以完善明确,以便基层地方人大开展备案审查工作。”
　　鉴于目前缺乏国家层面统一明确的备案审查范围,为厘清工作职责、增强备案审查工作针对性和时效性,在进行有益尝试的基础上,许多地方提出了多项建议。
　　有地方建议对监督法进行及时修改,明确把所有涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力并可以反复适用的规范性文件均纳入备案审查范围,包括人大及其常委会的决议、决定,政府、政府办、政府组成部门的文件、函件,地方“两院”制定的具有指导司法实践性质的文件等,真正从国家层面对规范性文件备案审查范围予以明确,从备案审查制度上做好顶层设计,为地方执行提供依据。
　　此外,在具体的审查工作中,还存在如何把握审查标准、如何行使“撤销权”等问题。同时,地方各级法院和检察院制定的何种文件属于立法法第一百零四条第三款规定的“具体应用法律的解释”也有待明确。鉴于此,有地方建议最高人民法院和最高人民检察院加强对地方的个案指导,同时加强对地方制定业务指导性文件的监督管理。

 

（朱宁宁／文）