——2015年5月25日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议上

 

自治区法制办公室主任　林日华

 

自治区人大常委会：
　　我受自治区人民政府的委托，现对《广西壮族自治区海域使用管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
 

　　一、制定的必要性和依据
 

　　我区大陆海岸线长1595公里，拥有丰富的海洋资源，海洋经济是我区的突出优势。发展海洋经济，离不开对海域的合理使用。自治区人民政府高度重视海域使用管理工作，于2008年发布了《广西壮族自治区海域使用管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》的发布实施，规范了我区海域使用工作，促进了我区海洋经济的发展。近年来，特别是《广西北部湾经济区发展规划》实施以来，我区沿海港口码头、临海工业、滨海旅游等建设用海项目纷纷上马，海域使用需求增长迅速。随着海洋开发密度和强度不断加大，我区海域使用管理中出现了一些新情况新问题，需要依法予以规范，主要表现在：一是一些地方重开发、轻保护，造成海洋资源和生态环境的破坏；二是经营性用海仍以审批为主，海域作为稀缺资源的市场价值没有得到充分体现；三是相关行政主管部门对用海管理没有形成合作机制，特别是对填海项目的海域使用权与土地使用权关系没有理顺，影响海域使用和管理。而国家2001年颁布实施的《中华人民共和国海域使用管理法》对这些问题只是作了原则性规定，操作性不强。适应海域使用管理的需要，全国绝大部分沿海省（市）均已制定了海域使用管理地方性法规，并在实践中取得了很好的效果。为了进一步加强我区海域使用管理工作，促进我区海洋经济健康发展，有必要制定《条例》。
　　制定《条例》的主要依据是《中华人民共和国海域使用管理法》，并参考了浙江、广东、江苏、天津等省市的立法经验。
 

　　二、起草经过
 

　　自治区人民政府2014年立法计划下达后，自治区海洋局作为起草单位在充分调研、论证的基础上于2014年5月中旬完成《条例（草案送审稿）》送自治区法制办审查。自治区法制办对送审稿及时进行研究审查后，于5月底形成了《条例（草案征求意见稿）》，送3个沿海的设区市人民政府及区直有关部门征求意见。自治区法制办还在广西政府网和政府法制网上全文公布《条例（草案征求意见稿）》，向社会公开征求意见。同时，自治区法制办会同自治区海洋局于6月上旬到钦州和北海两市开展立法调研，召开了两市沿海基层人民政府、涉海行政主管部门、用海单位和群众代表参加的座谈会。为了确保立法质量，自治区法制办还于8月25日召开了有关单位和专家参加的立法论证会，充分听取有关单位和专家的意见。在认真研究各方面意见的基础上，自治区法制办对《条例（草案征求意见稿）》作了进一步修改，并与国土资源厅等有关部门就分歧意见进行了协调，最后形成《条例（草案审查稿）》上报自治区人民政府。2014年10月15日自治区十二届人民政府第37次常务会议审议通过后形成《条例（草案）》。
 

　　三、有关问题的说明
 

　　（一）关于海洋功能区划
　　《中华人民共和国海域使用管理法》对海洋功能区划的编制、审批等作了明确规定。《条例（草案》在上位法的基础上作了以下补充规定：一是细化了海洋功能区划内容，要求功能区划按照海域的自然属性明确海域功能，确定生态保护海域最低保有面积和渔业养殖海域最低保有面积，划定可围填区、限围填区和禁围填区，明确红树林等海洋生态系统保护措施。二是规定编制海洋功能区划应当听取公众意见和组织专家论证。三是要求养殖、交通、旅游等行业规划及近岸海域环境功能区划应当符合海洋功能区划，沿海土地利用总体规划、城乡规划、港口规划应当与海洋功能区划相衔接。
　　（二）关于海域使用权的取得
　　《条例（草案）》根据上位法的原则性规定，结合我区海域使用的实际情况，对海域使用权的取得作出以下具体规定：
　　一是明确了公开方式出让海域使用权的范围。规定工业、商业、渔业、旅游、娱乐和其他经营性项目用海以及同一海域有两个以上相同海域使用方式的意向用海者的，应当通过招标、拍卖、挂牌方式取得海域使用权。
　　二是界定了三级人民政府的审批权限。上位法授权省级人民政府可以对省及省以下各级人民政府的用海审批权限作出规定。为此，《条例（草案）》规定了自治区、设区的市和县级人民政府的用海审批权限。
　　三是完善了用海审批程序。《条例（草案）》对海域使用申请、受理、公示、听证、审核、批准、登记等用海审批程序作了具体规定。
　　（三）关于填海项目海域使用权和土地使用权的出让问题
　　根据《物权法》、《土地管理法》和《海域使用管理法》等法律规定，填海项目中土地形成之前的海域使用权和土地形成之后的土地使用权是两种不同的用益物权。该两种权利不能同时存在，必须实现转化。对于该两种权利如何转化，目前法律没有明确的规定。《海域使用管理法》第三十二条虽然规定海域使用权人在法定期限内可以凭海域使用权证书申请土地使用权登记，换发土地使用权证书，但该规定只是明确了可以申请登记换证，没有对海域使用权转化为土地使用权的条件和程序予以明确，因而难以操作。从海域使用管理的实践来看，浙江等地对填海项目的海域使用权和土地使用权整体出让进行了改革创新，我区在钦州市也进行过海域使用权和土地使用权整体出让的试点。
　　填海项目海域使用权和土地使用权的整体出让涉及权力分配和利益分配两大问题。关于权力分配问题。海域使用权归海洋行政主管部门管理，土地使用权归国土资源行政主管部门管理，在管理上是条块分割的管理模式。“海变地”的过程必然涉及海洋行政主管部门和国土资源行政主管部门的协调与合作。关于利益分配问题。“海变地”之后形成的土地价值要远远高于之前的海域价值，该高出部分价值的分配是影响出让模式的重要因素。首先是海域使用权人和人民政府之间的利益分配问题，即海域使用权人在“海变地”之后申请换领土地使用权证时，是否还应缴纳土地出让金、如何缴纳以及缴纳多少的问题需要明确。其次是各级人民政府之间的利益分配问题，即“海变地”增值部分应认定为海域增值而收取海域使用金，还是认定为土地增值而收取土地出让金。海域使用金和土地出让金在财政管理中分属不同的预算科目，土地出让金由市、县人民政府支配，而海域使用金则有相当部分需上缴中央人民政府。
　　根据上位法的原则规定，借鉴浙江省的经验做法，从有利于加快北部湾经济区发展出发，《条例（草案）》对填海项目的海域使用权和土地使用权出让作了以下规定：一是明确要求公开出让，规定填海项目的海域使用权必须通过招标、拍卖、挂牌方式出让。二是规定出让方案由设区的市、县级人民政府海洋行政主管部门会同同级国土资源行政主管部门制定，报市、县人民政府批准后实施。三是授权自治区人民政府对填海项目海域使用权出让另行制定具体办法。四是对海域使用权证换发国有土地使用权证及使用期限问题作了明确。
　　以上说明连同《广西壮族自治区海域使用管理条例（草案）》，请一并予以审议。