自治区人大常委会调研组

 

　　依照宪法和法律规定，我区市县乡三级人大将于2016年下半年换届选举。为确保市县乡换届选举工作的顺利开展和圆满完成，自治区人大常委会将换届选举的调研工作列入2015年工作计划。自治区人大常委会主持日常工作的副主任杨道喜对换届选举调研工作高度重视，不仅对如何开展好调研工作提出明确要求，他下基层时还一并了解这方面的情况。调研工作从5月份开始启动。5月中旬，通过召开全区人大选举联络工作座谈会的方式，听取了14个设区的市人大常委会分管领导及选举联络工委负责同志对换届选举工作的意见建议。7至8月份，分4个调研组到全区14个设区的市、18个县(市、区)、14个乡(镇)开展实地调研，共召开了35个座谈会，邀请有关市县的人大、组织部、统战部、编办的同志，乡镇党委、人大主要负责同志和部分自治区、市、县、乡人大代表参加，广泛听取了各方面的意见和建议，莫永清副主任参加了调研。现将有关情况报告如下：
 

　　一、过去换届选举工作的主要做法和经验
 

　　我区在历届的市县乡人大换届选举工作中积累了许多好的做法和经验，为做好明年的换届选举工作提供了实践依据和经验借鉴：
　　(一)坚持党的领导，保证政治方向
　　各级党委高度重视人大的换届选举工作，将其当作政治生活中的一件大事来抓，列入重要的议事日程，成立由党委主要领导任组长的换届工作领导小组，统一领导和部署辖区内的换届工作，及时听取人大常委会党组和选举委员会的工作汇报，研究解决工作中的重要问题，使整个换届选举工作始终在党的领导下有条不紊地进行，把中央和自治区党委的精神贯穿于换届选举全过程，确保了换届选举工作正确的政治方向。
　　(二)健全工作机构，及时部署指导
　　各级人大依法履行职责，把换届选举工作作为当年的重要任务，精心组织、周密安排、认真指导。一是搞好调查研究，制定工作方案。早计划、早安排、早部署，认真分析、研究换届选举的有关问题，做好有关准备工作。及时研究拟定换届选举工作意见，制定选举工作方案。二是及时落实机构和人员。各市人大常委会成立换届选举工作办公室，各县（市、区）、乡（镇）成立选举委员会，组建选举工作队（组）。选好配强选举工作机构人员，制定岗位职责和工作制度，落实场所和设备。三是做好组织和指导工作。自治区和各市人大常委会选举办公室以及各县(市、区)、乡(镇)选举委员会、选举工作机构，在换届选举工作中组织、指导开展各个阶段的工作，适时召开各类会议总结经验，及时研究解决问题。
　　(三)抓好学习培训，搞好宣传发动
　　针对换届选举工作涉及面广，时间紧，任务重的特点，各级人大换届选举工作机构建立后，层层举办培训班，帮助选举工作人员在短时间内熟悉业务。各级人大和党委宣传部门注重搞好宣传发动工作。一是充分利用各种宣传载体，进行广泛的舆论宣传，营造良好舆论氛围。二是根据工作的不同阶段，突出宣传重点。如在准备阶段重点宣传宪法和有关法律法规、换届选举的重要意义等，在选民登记阶段重点宣传公民的权利和义务，在提名推荐代表候选人阶段重点宣传代表的地位、作用等。三是结合实际有针对性地做好宣传发动。如有的印发《致选民的一封公开信》，有的通过手机短信及时发布有关信息等。
　　(四)充分发扬民主、严格依法办事
　　各级人大在换届选举工作中始终坚持发扬民主，严格依照宪法、选举法、地方组织法和自治区选举法实施细则的有关规定进行。主要做法有：
　　1.切实做好选民登记工作。按照要求严格做好选民登记，对人户分离、外出人口或迁移等情况逐户核实，并严格选民登记资格审查确认，努力做到不错、不漏、不重，确保实现选民的选举权利。2011年换届时县乡选民参选率分别达到93.7%和94.1%。
　　2.科学合理划分选区。按照便于选民参加选举活动，便于组织开展工作，便于选民了解代表和代表联系选民的原则，根据选民登记的分布情况，采取按居住地和工作单位相结合的方法，按照每一代表所代表的人口数大体相等的规定划分选区，选区的大小按照每一选区选1名至3名代表划分。
　　3.严格把好代表结构关和质量关。各级党委组织部门和选举工作机构坚持提名推荐代表初步建议人选的广泛性、代表性、先进性原则，反复征求各选区和有关方面的意见，注重代表结构的合理性，按照法律规定和中央确定的结构要求合理分配代表名额，并组织广大选民进行酝酿讨论，推荐出既具有先进性又符合结构要求的代表候选人。
　　4.依法组织好投票选举。认真组织召开选举大会，并根据选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则，设立投票站进行选举；对因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，组织在流动票箱进行投票。
　　经验表明，在历届的换届选举工作中，党委加强领导、人大精心组织和指导，组织、统战、宣传等部门及选举工作机构密切配合，认真贯彻执行党委部署，积极发挥职能作用，各方形成合力，是推动市县乡人大换届选举工作顺利开展并取得圆满成功的可靠保证。
 

　　二、明年换届选举工作面临的困难和问题

　　在调研中，市县乡人大及相关部门的同志反映，明年换届选举将面临一些不容忽视的困难和问题，应引起高度重视。
　　(一)由于人口流动性较大和部分选民参选意愿不强，将会给选民登记和组织选民参选增加困难
　　近年来，全区城乡人口流动性普遍增大，据统计，2014年广西外出务工人口约1200万人。在城市，对外来流动人口的登记管理还缺少统一、简便、高效的办法；在农村，外出务工人口较多，流动性大，许多选民的户口与工作地或居住地不一致，各地“人户分离”的现象比较突出，公安部门和统计部门对户籍人口管理统计的口径出入较大，客观上容易造成选民登记的错登、漏登、重登。城市里还存在大中专院校参选人员和改制后的企业人员进行选民登记和组织选举难问题，农村存在选民居住地分散、组织集中投票难问题。此外，一些地方的托管问题有待理顺，目前全区有南宁、柳州、桂林、北海、钦州、贺州共6个市的24个乡镇存在托管问题，受托管区域的人大代表的选举涉及的原辖区与管理区的组织、衔接难。
　　据了解，部分选民特别是农村选民的民主意识不强、参政意识淡薄，对人大换届选举工作不关心。有的选民认为人大选举工作都是“上面定人选、下面画圈圈”，选出谁当代表与自己关系都不大。有的选民认为选出的代表也不一定能够真实有效地反映和解决自己的利益诉求，抱着无所谓的态度等。这些因素会对选民登记和组织选举都会造成一定影响。
　　(二)由于人大履职既需要代表具有广泛性，又需要代表有较高的政治素质和履职能力，实现代表比例结构将会遇到一定困难
　　代表的结构性要求与履职能力要求之间存在一定的矛盾。从结构比例要求方面看，代表中女代表、少数民族代表、工人、农民代表、非党代表都应占一定比例；从履职能力要求方面看，代表应具备较高的政治文化素质和议事理政能力，以便担负起行使国家机关权力的重任。然而，现实情况却不尽如意：一是从生产一线选出的工人、农民代表，接地气、知民情，但文化程度一般都不太高，知识面不够广，履职的整体素质不够强；二是从党政机关选出的代表，多数是领导干部，这部分代表具有较高的理论素养和科学文化水平，但由于他们往往同时担任“一府两院”或其部门的负责人，日常工作“负荷”较重，闭会期间很少参加人大代表的履职活动；三是有些地方为了实现代表结构的需要，对代表候选人人选的摸底调查不够深入，所推荐提名的代表候选人履职意愿较差，当选代表后没有实际发挥作用。如何实现这两者的有机统一，有待于进一步研究解决。
　　实现代表结构比例要求也有一定难度。在2011年市县乡人大换届选举中，中央对代表结构提出了“四升一降”的要求，即工人、农民、专业技术人员和妇女代表的比例要比上一届有所上升，党政干部代表的比例要比上一届有所下降。但是实践中，要实现并保证这一要求难度不小。一是一些基层党组织推荐提名代表候选人人选时一般都存在“三多三少”（党员多、非党少，男性多，女性少，干部多，一线工人农民专业技术人员少）现象，因为村干部是基层代表人选的主要来源，但大多数村干都是男性党员，客观上造成妇女代表与非党代表的比例难以保证。二是有些地方没有正确理解、界定代表候选人的身份和界别，将部分领导干部和企业主要负责人安排挤占工人、农民、专业技术人员的代表名额，导致代表构成不真实。三是一些地方确定代表候选人时是按结构比例确定，但因选举实施差额选举，被“差”掉的往往是“一线”代表候选人居多。由于以上三种原因，实现“四升一降”难度不小。
　　(三)由于换届选举工作的政治性、法律性、程序性强，加上县乡人大换届选举工作力量较薄弱，将会给组织换届选举工作增加难度
　　选举委员会的人员组成与代表候选人的安排存在一定的矛盾。选举法规定，选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。但为加强对换届选举工作的领导，县乡选举委员会的组成人员大部分都安排同级党委、人大的领导担任，而根据工作需要这些领导往往都安排为新一届人大代表的候选人。所以出现2011年换届时县级代表候选人中有525人辞去选举委员会的职务，乡级代表候选人中有2031人辞去选举委员会的职务。由于辞职面较大，容易造成换届选举后期工作的领导力量不足。
　　县乡人大换届选举工作力量薄弱。历届人大换届选举工作情况表明，换届的日常工作，尤其是在选民登记、选区划分、代表候选人提名推荐阶段，负责换届选举日常工作的主要从县乡人大干部中抽调，而县、乡人大专职干部数量是很有限的。据统计，我区的县（市、区）人大机关全部“官兵”，最多的是29人，最少的只有5人，乡镇平均不到3人。虽然也从其他部门抽调一些干部参加换届选举工作，但往往也因业务不太熟悉和原单位分管工作缠身，难以集中精力从事换届选举工作。
　　(四)由于社会矛盾的碰撞和改革对利益关系的调整等原因，社会不稳定因素增加，对换届选举工作造成一定不利影响在所难免
　　随着经济社会的发展和各项改革的深入推进，各种利益冲突也在不断增加，社会矛盾不断呈现，不安定因素增多。一是一些地方宗族势力有所抬头，干扰选举、破坏选举的个别行为难以完全消除或避免。二是由于多年积存下来如城市房屋拆迁、农村土地山林纠纷、下岗失业人员生活困难等问题，容易诱发群体性活动。三是对民主法制建设的不同认识和不同价值取向的影响，个别人打着积极“当家作主”的旗号，采取非正常手段为自己拉票或为“自己人”拉票。以上因素都可能影响或干扰换届选举工作的顺利进行。
 

　　三、做好明年换届选举工作的建议
 

　　市、县、乡三级人大换届选举工作涉及面广，工作量大，政治性、法律性、政策性都很强，要高度重视，周密部署，精心组织，切实做好换届选举的各项工作。
　　(一)坚持党的领导，加强组织保证
　　各级党委要把换届选举工作列入重要议事日程，加强领导，统筹安排。一是建立换届选举工作领导机构。成立由党委主要负责同志任组长的换届选举工作领导小组，充分发挥总揽全局、协调各方的作用，确保人大换届选举工作在党委的统一领导下依法有序进行。二是党委的人事安排要与选举工作同步进行。从过去换届工作情况看，要注意避免人事安排与换届选举不同步，以往有的地方主要领导调整到位比较迟，给选区的选举工作造成较大压力，有的还直接影响到所在行政辖区的所有法定选举程序的正常推进。各级党委要及时选配好国家机关领导班子，主要负责人的人选应提早予以明确，及时到位；市委对县委、县委对各乡镇领导班子成员的调整应及早研究确定，以利于代表选举工作的组织。三是通盘考虑市、县、乡人大代表的安排，由政党推荐的代表候选人人选要早落实、早到位，确保选举依法按时按程序进行。
　　(二)扎实做好各项组织工作
　　一是提前谋划、适时启动。自治区人大常委会要按照中央、全国人大和自治区党委的要求，及时协助自治区党委制定有关全区市县乡人大换届选举工作意见等。二是充实选举工作力量。组建精干的换届选举工作队伍。三是加强工作人员业务培训。实行分级指导培训，加大对换届选举工作业务骨干的培训范围和力度，提高培训的针对性和可操作性。四是及时落实选举经费。各市、县、乡要把换届选举工作经费和召开新一届人民代表大会第一次会议经费列入2016年度预算，并确保执行到位。建议自治区本级财政应安排一定资金对县乡人大换届选举工作给予补助，按照辖区人口数人均1元的标准统筹安排补助，在换届选举工作启动时按时足额拨付到位，实行专款专用。五是积极探索实施换届选举工作信息化。有条件的地方，可以采用选民登记信息管理系统，实现选民登记、选区划分、信息管理、统计上报等信息自动化，提高工作的效率和准确性。逐步建立和完善全区联网的选民登记系统。六是提前研判形势并制定工作预案。对选举过程中可能出现的矛盾和问题，要提前进行调查摸底，排查解决影响换届选举工作的不利因素，例如，应注意防范贿选、拉票现象和宗族势力对选举的干扰，以及个别选区可能出现通过罢选来要挟政府解决一些历史遗留问题等。认真制定防范和处置预案，通过建立信息通畅、运转高效、反应迅速的协调联动机制，未雨绸缪，及时化解、处理各种隐忧、隐患。
　　(三)切实做好选民登记和选区划分等工作，提高选民参选率
　　一是选民登记工作是人大换届选举工作的基础。各县、乡要高度重视这一基础性工作，及时制定切实可行、易于操作的登记办法，千方百计确保应登全登，努力避免错登、漏登、重登。要特别注意加强流动选民的登记工作，原则上要求选民在户籍地进行选民登记和参加选举。本人要求到现居住地进行选民登记并参加选举的，要帮助其转移选民关系。二是选区划分和代表名额分配，是县乡人大换届选举的重要环节，要科学、合理把握。在城市，一般按居住区域划分选区，也可以按生产单位、事业单位、工作单位来划分选区。采取这一方式的，要摸清情况，尽可能大小单位搭配合理。在农村，要尽量避免将有对立情绪、有纠纷和受宗族势力影响的村（单位）划为同一选区。三是要积极组织正式代表候选人与选民见面。通过公布候选人的基本情况、组织候选人与选民见面交流、候选人个别走访选民等多种方式，让选民了解候选人的基本情况。四是要创新委托投票方式，拓宽委托投票的渠道。除了采用传统的“书面委托书”委托投票方式之外，建议允许利用电话、短信、网络、传真等现代技术手段，方便外出选民行使委托投票权，最大限度动员组织选民依法参加投票选举。五是投票方式上，以设立投票站集中投票选举为主，流动票箱为辅。对居住远离投票站且交通不便和因患有疾病等原因行动不便的选民，可通过设流动票箱的方式组织投票。六是要认真研究规范“托管”地区的人大换届选举工作。存在“托管”情况的南宁、柳州、桂林、北海、钦州、贺州等市党委以及相关县（区）党委，应组织专题调研，从“于法有据”的高度进行深度研究，以这次人大换届选举为契机，切实解决好“托管”地人大代表选举和人大代表工作等问题。七是要加大宣传工作力度。把宣传发动工作贯穿于换届选举的全过程，采用召开专题会议、设置换届选举专栏、广播宣传等形式进行宣传发动，还应充分发挥电视、报纸、网络平台、微博、微信等媒体优势，营造选举氛围，增强选民民主意识，激发选民参与选举的热情。
　　(四)优化代表结构，把好代表素质关
　　一是要严格按照中央和自治区党委的要求，通过深入细致的工作，确保工人、农民、专业技术人员、少数民族、归侨、妇女、民主党派、党外人士、非公人士等界别在代表中都有适当的比例。要进一步明确对代表身份界别的界定。对工人、农民、专业技术人员的身份提出准确定义，对安排领导干部、国有企业、民营企业负责人的代表比例也要明确规定，避免挤占工人、农民、专业技术人员比例的情况。二是要加强对代表候选人的资格审查，把好代表“入口关”。在代表候选人提名推荐过程中，党委组织部门要会同有关部门进行全面深入细致考察，做好代表候选人的推荐、考察、介绍和资格审查工作，严把代表素质关和政治关。重点考察人选的政治表现，思想品行，遵纪守法，履职能力等四个方面素质，防止一些动机不纯、素质低劣的人员进入代表队伍。三是适当保留部分“老”代表连选连任。建议保留三分之一左右的素质较高、履职积极性强的上届代表，以确保代表工作的连续性。另外，还要认真做好候选人信息核对工作，注意防止出现同一个选民被同时推荐为两个无隶属关系的行政区域的人大代表候选人的情况。
　　(五)统筹考虑，加强县乡人大队伍建设
　　在推荐代表候选人的同时，要同时统筹考虑县级人大常委会组成人员和乡镇人大主席、副主席及工作人员的配备问题。一是重新确定县级人大常委会组成人员名额。目前我区各县（市、区）人大常委会组成人员平均在20人左右，其中主任1名、副主任4名。县级人大普遍反映常委会组成人员人数过少，应适当增加名额。根据中共中央中发〔2015〕18号文件要求，应适当增加县区人大常委会组成人员的名额，一般为25至35人，人口超过一百万的县，名额不超过45人。自治区人大常委会应根据法律规定，对县(市、区)人大常委会组成人员的名额做出决定。二是进一步优化县级常委会组成人员结构。目前，人大常委会组成人员多由党委、政府部门即将到退休年龄的领导转任，年龄普遍偏大。专业结构也不尽合理，法律、财经等相关专业知识人才较少。因此，应注意优化常委会组成人员的年龄和专业结构，在年龄上要形成老、中、青的梯次结构，同时适当充实法律、财经等专业人才。三是加大常委会组成人员的专职比例。目前我区县级人大常委会专职组成人员的比例为52.6%，各党派、团体、企事业单位兼职委员一般在常委会组成人员中占一定比例。建议县级人大常委会专职组成人员的比例明年换届按55%左右安排，以后逐步达到60%以上，同时要增加有法制、财经等实践经验的专职委员比例。四是加强乡镇人大自身建设。目前全区1123个乡（镇）的人大主席同时担任乡（镇）党委副书记，人大副主席名为专职，但名不符实，绝大部分被安排分管农业农村、教育文化、安全生产等工作。乡（镇）人大主席、副主席的工作时间和精力大部分放在经济建设、维护社会稳定方面，在一定程度上影响了人大工作的开展。按照中央有关要求，要进一步加强乡镇人大的自身建设。乡镇人大主席、副主席应当把主要时间和精力放在人大工作上，明确至少1名工作人员协助乡镇人大主席开展工作。