关于《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法（修订草案）》的说明 ――2011年3月29日在广西壮族自治区第十一届 人民代表大会常务委员会第二十次会议上 自治区人大环境与资源保护委员会副主任委员张勤铭 主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 　　我受环境与资源保护委员会的委托，现对《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法（修订草案）》（以下简称《实施办法（修订草案）》）作如下说明： 　　一、修订《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的必要性 　　《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国防空法〉办法》（以下简称《实施办法》）于1999年5月29日经自治区第九届人大常委会第十一次会议通过并颁布施行，2004年7月31日自治区第十届人大常委会第九次会议通过决定修正，本《实施办法（修订草案）》是在此基础上进行的修订。修订《实施办法》的必要性在于： 　　（一）修订《实施办法》是适应防空防灾一体化改革要求的需要 　　防空防灾一体化建设是我国人防事业发展的方向和目标，是党中央、国务院、中央军委的战略决策。《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》）对防空防灾机制建设有明确规定，由于当时条件尚未具备，我区在制定《实施办法》时，未对建立防空防灾机制作出具体规定。随着经济社会不断发展进步，国家对防空防灾一体化建设的要求越来越明确，并在政策导向上给予了充分的肯定和积极的引导。对此，党中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》（中发〔2001〕9号文件，又称《决定》）、《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发〔2008〕4号文件，又称《意见》）均作出了明确规定。为了全面贯彻落实《人民防空法》以及《决定》和《意见》精神，有必要通过修订《实施办法》明确我区开展防空防灾一体化建设的有关问题。 　　（二）修订《实施办法》是与党和国家、军队有关规定保持一致的需要 　　1999年《实施办法》颁布时，只有1996年第八届全国人大常委会通过的《人民防空法》作为依据，2004年进行的修正也只是适应《行政许可法》的颁布施行进行的局部调整，主体上未做大的修订。十一年来，党和国家相继颁布了一些新的人防政策和规定，对人防建设提出了新的要求。2000年，国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部联合下发了《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》（计价格〔2000〕474号）；2001年，中共中央、国务院、中央军委下发了《决定》；2003年，上述国家四部委又联合下发了《人民防空工程建设管理规定》（〔2003〕国人防办字第18号）；2008年1月，国务院、中央军委联合下发了《意见》，为了保证《意见》得到较好地贯彻落实，广州军区联合中南五省区人民政府下发了贯彻国发〔2008〕4号文的意见（〔2008〕15号）。随着以上人防政策和规定的出台，《实施办法》原有的相关规定需要修改和完善；同时，我区人防建设中形成的一些经验需要吸收，措施需要强化，兄弟省市的一些好的做法也值得学习借鉴，这些，都应在修订《实施办法》中体现。 　　（三）修订《实施办法》是保障人民防空工程建设健康发展的需要 　　近年来，随着城镇化步伐不断加快，我区结合城市新建民用建筑修建防空地下室已成为人防工程建设的主要内容，以社会资金为主体的人防建设经费的大量投入，有力地推动了全区人防工程建设的快速发展。随着人防工程建设的主体从单一的人防部门向多元的社会力量转移，人防工程建设和维护管理方面出现了许多新情况、新问题。如：人防工程建设和维护管理模式尚不能完全适应市场经济发展需要；产权不明晰，优惠政策不明确，影响了社会资金投资人防工程建设的热情，限制了人防建设的发展；房地产市场中业主与开发商因防空地下室产权归属发生的纠纷日益增多，造成新的社会不稳定因素；城市地下空间和山体开发兼顾人防需要缺乏具体且可操作的法律规定；实施《行政许可法》后，对中介组织的监管有待规范和加强。这些问题的解决，需要结合我区的实际对《实施办法》进行修改和补充。 　　此外，修订《实施办法》也是自治区人大代表提出的议案。自治区十一届人大一次会议上，彭莲等12名代表联名提出“关于要求修改《实施办法》的议案”（第18号代表议案），建议对《实施办法》进行修改，增加对防空地下室验收备案的规定，以确保人防工程建设质量，保证人民生命财产安全。 　　二、《实施办法（修订草案）》的起草过程 　　2008年10月，自治区人防办在协助开展地方性法规清理工作中，向自治区人大环境与资源保护委员会提出了修订《实施办法》的意见。在自治区人大领导和相关部门的高度重视下，修订《实施办法》列入了自治区人大常委会2010年立法计划。为借鉴外省修改人民防空地方性法规的经验，了解各地各部门和相关人士对修改《实施办法》的意见和建议，我区组成了以覃瑞祥副主任为组长的《实施办法》修改调研组，先后赴江西、福建、吉林、山西等省和区内的南宁、柳州、桂林、防城港、贵港等城市，深入实际开展调研，收集、参考了多个省市已颁布实施的法规和国家有关文件，与编制、财政、税务、工商、建设、房产管理、人防等有关部门同志和部分人大代表、部分开发商代表开展座谈，广泛征求意见，在综合各方意见和建议，借鉴外省成功的立法经验的基础上，形成了《实施办法（修订草案）》（第一稿）。为保证立法工作计划顺利完成，自治区人大环资委牵头成立了《实施办法》修订起草小组，起草小组认真学习《人民防空法》和国家有关人民防空的政策规定，搜集和借鉴各地有关人民防空地方性立法成果，多次对《实施办法》进行论证、修改，将《实施办法（修订草案）》（征求意见稿）印发全区14个地级市人大常委会和自治区发改委、财政厅、住建厅、广西电网公司等19个部门和单位征求意见，召开专家论证会进行研讨，召集自治区人防办、住建厅等部门就主要争议条款进行协调沟通，先后八易其稿，最终形成了《实施办法（修订草案）》。《实施办法（修订草案）》在原《实施办法》的基础上新增加了十二条规定。 　　三、对《实施办法（修订草案）》中几个主要问题的说明 　　（一）关于防空防灾机制建设 　　健全防空防灾相结合的工作机制，和平时期充分利用人防资源为保护人民生命财产安全和抢险救灾服务，将防空防灾教育纳入国民教育、国防教育和社会公共安全教育体系，是人民防空持续发展、科学发展的方向。在新一轮机构改革中，我区人防部门参与政府应急抢险救灾工作职能已写入部门“三定”方案。因此，《实施办法（修订草案）》新增第五条、第三十三条，对建立防空防灾相结合的工作机制和利用人民防空资源为抢险救灾服务作出了规定，明确人防主管部门为政府应急管理成员单位；第三十九条对防空教育和防灾知识宣传教育相结合作出规定，明确了相关部门和单位的职责。 　　（二）关于人防建设与城市建设协调发展 　　人民防空贯彻与城市建设相结合的原则是《人民防空法》的要求，但在实际工作中落实不到位，城市规划同人防工程建设规划脱节的问题仍然存在。鉴于此，《实施办法（修订草案）》第十二条规定“城市人民政府应当把人民防空主管部门列入城乡规划审查部门联席会议成员单位。城市人民政府应当组织人民防空主管部门和城市规划主管部门根据国防建设、经济建设的需要，同步编制人民防空工程建设规划，并将其纳入城市总体规划和详细规划。”这样就细化了工作措施，有利于实现人防工程建设与城市建设同步规划、同步建设。《实施办法（修订草案）》第十一条还明确了重要经济目标建设落实人防要求和重要经济目标单位的防空责任问题。 　　（三）关于地下空间开发兼顾人民防空需要 　　随着我区经济社会和城市建设持续快速发展，地下空间开发利用呈现强劲势头，为确保在城市开发利用地下空间中兼顾人民防空需要，提高城市综合防护能力，有必要在地下空间开发的关键部位和重要设施建设中落实人防要求，明确防护标准。对此，《实施办法（修订草案）》第十四条作出了规定，同时明确了人防部门在地下空间开发利用中的地位和作用，从职能上强化了人防主管部门的责任。《实施办法（修订草案）》还在第十三条中作出规定，要求地下空间开发与地面设施建设相衔接、与其他地下工程结合修建，以增强其整体战备功能。 　　（四）关于山洞管理和山体开发 　　广西一些市县属喀斯特地形，自然溶洞很多，山体开发也很普遍，为了加强管理，使自然溶洞的管理和山体开发正规有序，降低人防工程建设成本，保证人防建设“三个效益”得到较好发挥，《实施办法（修订草案）》新增的第十五条，专门对山洞管理和山体开采作出规定，将山洞纳入人民防空规划管理。 　　（五）关于结合民用建筑修建防空地下室的规定 　　根据国家规定，应当修建防空地下室的新建民用建筑，必须依法同步修建防空地下室；确因地质等原因不宜修建的，要依法缴纳易地建设费；除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准减免易地建设费。为了保证相关政策的落实，《实施办法（修订草案）》新增第十七条，对新建民用建筑应建防空地下室的范围、要求、标准作出规定。新增第十九条、第二十一条、第二十二条，将中发〔2001〕9号文、国发〔2008〕4号文和国家计委、财政部、国家国动委、建设部联合制定的计价格〔2000〕474号文规定的民用建筑符合易地建设防空地下室的条件、减免易地建设费的范围和标准、申请减免的程序等写入条文，这既是国家的具体规定在我区法制化的需要，同时也是政务公开、保障公民知情权的要求。《实施办法（修订草案）》还在第二十条中对防空地下室易地建设审批和一次足额缴纳易地建设费作出规定，旨在有效地堵塞易地建设费征收过程中各种缓缴、拖欠、流失的漏洞，同时最大程度避免乱开口子甚至发生腐败问题。 　　（六）关于人防工程质量的监督管理 　　《行政许可法》颁布后，原来由人防主管部门行使的人防工程的监理、施工图设计文件审查、竣工验收等职能移交到社会中介组织承担，但法律对中介组织的监管尚未作出明确规定，为加强市场监督，从源头上保证人防工程质量，《实施办法（修订草案）》在第二十四条中对承担人防工程建设的单位的资质和资质审批提出要求。实行人防工程竣工验收备案是对工程质量进行监管的最后关卡，《实施办法（修订草案）》新增第二十五条，对人防工程竣工验收备案作出了规定，目的在于充分发挥政府部门监管职能，通过与建设主管部门协同工作，联合把关，保障人防工程建设质量。 　　（七）关于人防工程的维护管理 　　人防工程建成后的维护管理工作是国家和社会广为关注的问题，对此，《人民防空法》第二十五条作出了原则规定。为切实加强人防工程的维护管理，《实施办法（修订草案）》新增第二十八条、第二十九条、第三十条，分别对人防工程维护的监督检查、不同投资主体修建的人防工程的维护管理责任和工程隶属关系发生变更后的维护管理责任进行了明确，使上位法的原则规定进一步细化，有利于确保人防工程始终处于良好状态，关键时候发挥积极有效的作用。 　　（八）关于经费保障和优惠政策 　　人民防空经费由国家和社会共同负责是《人民防空法》的规定，但在实际工作当中，地方财政负担的人防经费较难落实。《实施办法（修订草案）》第六条第一款增加了财政部门应加强和规范人民防空经费保障工作，明确经费保障标准的规定，旨在促使地方财政负担的人防经费得到有效落实；第二款对按规定的范围和标准征收人防经费和加强经费使用管理提出了要求。《实施办法（修订草案）》第八条规定，建设、开发利用人防设施享受国家和自治区规定的国防工程和社会公益性建设项目有关优惠政策，以利于激发社会各界投资建设和开发利用人防工程的积极性。 　　（九）关于法律责任问题 　　《实施办法（修订草案）》第四十条、第四十一条和第四十二条是在原《实施办法》相应条款上的修改和增加，对行政管理相对人不履行人民防空法律义务和违法行为的处罚作出了规定，明确了不依法缴纳防空地下室易地建设费与不按规定修建防空地下室属同样性质的违法行为。同时，修订草案对处罚数额规定了下限，约束了执法单位和人员的自由裁量权。为了保证行政机关工作人员秉公执法，《实施办法（修订草案）》第四十三条将对人防部门工作人员渎职处罚扩大到对国家机关工作人员渎职处罚，对在执法过程中可能出现的各种违法失职行为，设定了相关的惩治规定，符合权责一致的原则。 　　以上说明连同《实施办法（修订草案）》，请审议。