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自治区人民政府关于依法行政情况的报告

http://www.gxrd.gov.cn    2016年01月05日 11:53    点击:0     来源:常委会公报

——2015年9月23日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

 

自治区法制办公室副主任 潘  东

 

 

自治区人大常委会:
  受自治区人民政府委托,我向自治区人大常委会报告依法行政情况,请审议。


  一、全区依法行政总体情况


  我区各级政府认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会的精神,按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》的部署和要求,深入推进依法行政,加快法治政府建设。坚持推进依法行政与经济社会发展相促进、与加强政府自身建设相结合、与全面深化改革相统一,将依法行政贯穿于政府决策、执行、监督和服务的全过程,为我区经济社会发展提供了强有力的法治保障。
  (一)加强组织领导,完善推进依法行政工作机制
  近年来,我区各级政府和政府各部门坚持把推进依法行政工作作为一项基础性、全局性的工作进行部署落实,列入重要议事日程,统筹规划,突出重点,狠抓落实,稳步推进依法行政工作进程。
  一是健全领导体制,构建推进依法行政的良好工作格局。自治区人民政府成立了以自治区主席任组长,自治区常务副主席任副组长,各主要部门领导参加的全面推进依法行政工作领导小组,负责全面组织、协调全区推进依法行政工作。在自治区人民政府的推动下,各市县和区直各部门也相继成立了全面推进依法行政工作领导小组,进一步落实了以主要领导作为全面推进依法行政工作第一责任人的职责,普遍建立了主要领导定期听取依法行政工作汇报以及政府部门每年向本级政府、下级政府每年向同级人大和上一级政府报告推进依法行政工作情况制度,为推进依法行政提供了强有力的组织保障。经过全区上下的共同努力,全区形成了由政府主导,各部门负责、政府法制部门组织协调、各方协同配合,全社会齐抓共管推进依法行政工作的良好工作格局。
  二是科学规划部署,推进依法行政工作有序开展。为了科学谋划和统筹推进依法行政工作,自治区人民政府相继制定了贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要意见、关于加强法治政府建设的实施意见、《广西壮族自治区依法行政考核办法》(政府令第48号)。同时,为全面贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和自治区党委十届五次全会通过的《中共广西壮族自治区委员会关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进广西法治建设的意见》,今年1月,自治区人民政府出台了《广西壮族自治区人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》(桂政发〔2015〕2号),将加强法治政府建设的各项要求落实到了政府工作的各个方面、各个环节。每年年初,制发全区推进依法行政工作要点,提出全区推进依法行政重点工作的指导性意见,明确实施进度、工作要求和具体责任,力求通过一项一项地实施,一件一件地落实,一个一个地突破,自上而下地推动全区的依法行政工作。全区各地各部门依法行政工作领导小组也结合实际制订了本地区本部门推进依法行政工作重点,有力推进了我区依法行政各项工作部署的贯彻实施。
  三是全面开展推行权力清单制度工作。2015年1月9日,自治区人民政府召开全区推行政府部门权力清单制度工作电视电话会议,并印发《广西壮族自治区人民政府关于推行各级政府部门权力清单制度的意见》(桂政发〔2014〕78号)和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发推行自治区人民政府部门权力清单制度实施意见的通知》(桂政办发〔2014〕123号),正式启动全区推行政府部门权力清单制度工作。为统筹做好此项工作,自治区成立了由陈武主席担任组长的自治区推行政府部门权力清单制度工作领导小组。权力清单领导小组下设办公室,办公室从自治区编办、区直各相关部门抽调了60多名工作人员集中办公,全力负责推进权力清单各相关工作。
  为加快推进自治区政府部门权力清单制度工作、探索建立我区推行权力清单的有效机制,自治区权力清单办采取分批推进、分步实施的原则,在列入推行权力清单工作范围的68个部门(单位、机构)中,选择了自治区发改、工信、教育、财政、民政、住建、国土、农业、工商、食品药品等14个重点领域,社会关注度较高的厅局列为第一批推行权力清单制度的部门。第一批部门的权力清单经过梳理清权、集中审核、专家论证、征求市县政府和社会公众意见、法制部门合法性审查等步骤,取消没有法定依据的行政权力事项,对由市县政府实施更为有利的事项交由市县政府实施,将不应由行政机关承担的辅助性、技术性、服务性事务转移给事业单位、行业协会或社会中介组织承担,按照简化环节、优化流程、提高效率的要求进一步整合现有权力事项。对虽有依据,但不符合我区全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力列入暂不执行。今年上半年,第一批14个部门共梳理出现有权力事项2751项,根据简政放权的要求,共取消、下放、转移和整合部门权力事项1467项,精简权力事项比例达53.3%。对清理后的权力事项,编制形成部门权力清单。参照部分外省的做法,权力清单分为自治区级保留权力事项、明确主要实行属地管理的事项、共性权力事项三类。14个部门自治区级保留权力事项1273项,明确主要实行属地管理的事项935项,各部门的共性权力事项11项。
  为有序、高效地推进市县政府部门权力清单制度工作,我区选择了南宁市、防城港市及横县、灵山县作为试点市县。试点市县要求比自治区本级适当提前公布权力清单,其他市县于明年7月底前完成公布。目前市县推行权力清单制度工作进展顺利,上半年,南宁市已完成对第一批19个部门4049项权力事项的审核,防城港市完成对所有44个部门8561项权力事项的审核,灵山县完成对第一批11个部门2260项权力事项的审核,横县完成了对第一批5个部门723项权力事项的审核。
  四是强化考核激励,确保依法行政各项任务全面落实。为让依法行政各项工作要求更好地落到实处,2009年2月6日,自治区人民政府制定了政府规章《广西壮族自治区依法行政考核办法》,自2009年起正式启动全区依法行政年度考核工作,将全区各级政府及政府部门的依法行政工作情况纳入机关绩效考评体系,每年对各地各部门依法行政工作情况进行考核,通过全面掌握、科学客观评价各级政府和部门依法行政的能力和水平,加强对各级行政机关依法行政工作的指导和督促。以依法行政考核结果为依据,自治区政府在2011年、2013年和2015年先后启动了三批自治区依法行政先进市县、依法行政先进单位评比活动,共表彰了2009-2010年度10个依法行政先进市县和6个依法行政先进单位;2011-2012年度依法行政先进市县10个,依法行政先进单位52个,依法行政进步市县候选名单12个;2013-2014年度依法行政先进单位评选工作正在进行中,拟奖励49个依法行政先进单位。2012-2015年共开展了四批自治区级依法行政示范点创建活动,第一、第二、第三批分别命名了24、50、91个示范点,到目前为止共命名了165个自治区级依法行政示范点,自治区级第四批依法行政示范点的创建活动也正在进行中。通过不断完善依法行政考核和评先、评示范点激励机制,以点带面、典型引路,形成推进全区依法行政平衡发展的良好推动力。
  五是抓住领导干部“关键少数”落实学法制度,促进领导干部依法行政的意识和水平提升。全区各级政府及其部门普遍建立健全领导干部和公务员学法、政府常务会议学法、学法考核评议等各项制度,将依法行政知识培训和领导干部学法用法情况纳入公务员培训内容和干部考核范围。2012年南宁市、南宁市兴宁区、宾阳县等部分市县区开始推行领导干部任职前法律知识考试和测评制度,对拟提拔任用的科级领导干部在任职前进行法律知识考试和测评,促进领导干部提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解社会矛盾、维护社会稳定的能力。行政机关工作人员尊法学法守法用法的氛围逐渐形成,依法行政逐渐成为广大行政机关工作人员尤其是领导干部的基本共识和工作准则。推行领导干部任职前法律知识考试和测评制度将在全区逐步全面推广。
  六是加强队伍建设,保证政府法制部门成为推进依法行政的中坚力量。全区各地各部门重视发挥政府法制部门在推进依法行政工作的作用,进一步落实政府法制部门和部门法制机构人员,保障经费,努力使政府法制部门设置、人员配备与承担的工作任务相适应。各级政府法制部门积极参与了政府工作的各个方面和依法行政的全过程,认真履行在依法行政工作中担负的组织协调、统筹规划、监督检查和政策研究职责,充分发挥法制部门在推进依法行政参谋、助手和法律顾问的作用。
  (二)坚持依法、科学和民主立法,全面提高制度建设质量
  至今,自治区人民政府共向自治区人大常委会提交地方性法规议案67件,制定政府规章163件,制度建设成效显著。
  一是积极开展自主性、先行性、试验性立法。起草了《广西北部湾经济区条例》、《海峡两岸(广西玉林)农业合作试验区条例》、《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》等一批推动我区改革、发展、稳定的地方性法规和规章,为加快推进经济发展方式转变,保障和促进我区经济社会全面协调可持续发展,维护社会和谐稳定提供了坚实的制度保障。
  二是充分发挥立法引领和推动作用。主动适应改革和经济社会发展需要,做到立法先行,重大改革于法有据,加快推进《中国—马来西亚钦州产业园区条例》等地方性法规的起草工作,为加强我区对外交流合作、对外经济贸易提供制度支撑。
  三是不断完善立法工作机制。认真落实立法项目责任制度、立法咨询员制度、立法听证制度、立法征求意见反馈制度、建立健全专家评审制度和听取基层群众意见制度,积极探索公众有序参与政府立法的途径和渠道。政府立法草案全部登载在广西政府法制网及相关媒体上向社会公开征求意见,通过广播电视、互联网、报纸等各种主要宣传报道,吸引社会公众关注立法、参与立法;聘请了70名人大代表、政协委员担任立法咨询员,在政府立法的各个环节广泛征求和认真听取立法咨询员的意见和建议;凡涉及全区经济社会改革发展和关系民生的立法项目实行专家论证和听证,进一步提高政府立法工作的透明度、参与度和公信度。完善立法协调机制,妥善解决立法争议,严格控制行政审批、行政处罚、行政事业性收费、行政检查等刚性行政管理手段的设定,防止部门利益法制化。
  四是坚持立、改、废相结合。健全立法后评估和法规规章清理机制,多次组织开展地方性法规清理工作,对确实不符合经济社会发展要求的,该修改废止的及时修改废止。在2012年为贯彻实施行政强制法部署覆盖面很广的清理工作中,自治区本级清理现行有效的地方性法规93件,并对其中涉及行政强制规定的18件地方性法规提出了相应的修改意见;对自治区人民政府现行有效的118件政府规章进行了全面清理,其中涉及设定行政强制的10件,建议保留的1件,建议废止的2件,建议修改的7件。制定了《广西壮族自治区政府规章立法后评估办法》,完成了对《广西壮族自治区农业环境保护条例》、《广西壮族自治区海域使用管理办法》、《广西壮族自治区高速公路管理办法》等地方性法规、规章的立法后评估,为制度的修改完善、改进立法工作提供了参考依据。
  (三)完善行政决策机制,不断提高行政决策水平
  自治区人民政府通过建立健全行政机关重大决策程序规定、政务服务管理办法、政务公开制度、行政过错责任追究制度、规范性文件定期清理等一系列行之有效的制度,有效地提高了各级行政机关决策水平。
  一是建立科学民主决策机制。2007年4月制定、2013年10月适时修改的的自治区政府规章《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》,把公众参与、专家论证、合法性审查、集体讨论决定和风险评估作为重大决策的必经程序,各地各部门也结合实际进一步完善了工作规则、决策规则和议事规则,对重大决策以及专业性较强的决策事项,决策前组织专业机构或专家进行必要性和可行性论证;对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,通过向社会征求意见、举行座谈会等形式广泛听取意见,提高决策的透明度和公众参与度。
  二是健全依法决策机制。各地各部门依法决策的自觉性明显增强,政府法制部门和部门法制机构参与行政决策的作用更加突显,各级政府及其部门在制定规范性文件、签约重大决策项目、作出重大决策、实施重要行政管理活动之前都先经法制部门进行合法性审查,法制部门负责人列席政府常务会议已形成常态化、制度化。
  三是落实决策问责制度。自治区出台了政府规章《广西壮族自治区行政过错责任追究办法》,确立了行政问责和行政过错责任追究制度,将违反行政决策程序、不依法制定规范性文件等行为列入责任追究范围,有力地促进了政府决策的科学化、民主化和规范化。目前正在加强行政决策终身责任追究及责任倒查制度研究,适时制定行政决策终身责任追究及责任倒查办法。
  四是建立自治区级政府法律顾问制度。十八届四中全会决定明确提出“积极推进政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。为贯彻落实四中全会精神,2015年1月22日,自治区人民政府办公厅印发了《广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立政府法律顾问制度的意见》(桂政办发〔2015〕4号),确定了建立政府法律顾问制度是各级人民政府的职责,提出了加快建立覆盖全区的政府法律顾问制度的要求,力争经过一年左右的努力,到2015年12月底,我区各级人民政府和县级以上人民政府工作部门普遍建立政府法律顾问制度并组织开展工作。同时印发了《广西壮族自治区人民政府法律顾问工作规则》,聘请16位专家、学者、律师为自治区人民政府首批法律顾问,并确定21位以法制机构工作人员为主的首批自治区人民政府首批法律顾问。
  (四)建立健全规范性文件监督管理制度,从源头上预防违法行政
  一是积极完善规范性文件制定和备案监督制度。2005年10月制定、2010年10月适时修改的政府规章《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》,明确规定规范性文件必须遵循调研起草、征求意见、组织论证、合法性审查、集体讨论决定、公布、备案等程序,为加强对规范性文件的监督和管理提供制度保障。
  二是严格履行规范性文件制定程序。全区各级政府、各部门认真执行遵守规范性文件制定权限和制定程序,对涉及人民群众切身利益的重大决策大多能够利用网络、报纸等载体向社会公开征求意见,规范性文件在制定发布前绝大多数能主动交由法制部门进行合法性审查,未经法制部门审核通过的文件不提交常务会议审议,不断提高规范性文件制定的质量。
  三是落实规范性文件备案审查制度。政府法制部门进一步强化备案纠错功能,2004年以来报送自治区审查备案的规范性文件2000多件,切实做到有件必备、有备必审、有错必纠。如2014年14个设区的市和自治区各部门报备的规范性文件309件。经审查,合法予以备案的288件;存在违法内容,向制定机关提出备案审查意见,通知其自行纠正的10件;不属规范性文件,不予审查的11件。通过规范性文件备案审查,有效地解决了规范性文件违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费和限制公民、法人权利,增加公民、法人义务的问题,提高了制度建设质量。
  四是建立健全规范性文件清理制度。自治区先后多次组织对各地各部门现行有效的规范性文件进行全面清理,2010年,自治区本级政府对1400多件规范性文件进行了全面清理,确认自治区政府一级现行继续有效的规范性文件460件,为推进广西科学发展、和谐发展、跨越发展扫清了制度障碍。2012年按照国务院的部署,自治区人民政府又在全区组织开展了行政强制依据和行政强制实施主体的清理工作,自治区本级清理规范性文件815件,其中涉及设定行政强制的30件,决定保留12件,决定废止11件,决定修改7件。进一步优化了我区政策环境,维护了法制统一和政令畅通。
  五是重点推进“三项清理”工作。2014年,以促进政府职能转变为核心,全面开展“三项清理”工作,即:行政审批事项设定依据清理、限制非公有制经济发展的政策法规清理和工商登记政策法规清理。由自治区法制办负责起草并报请自治区人民政府批准印发《广西壮族自治区人民政府办公厅关于开展行政审批设定依据限制非公有制经济发展规定工商登记前置性审批依据清理工作的通知》,部署了在全区开展清理涉及设定行政审批事项的规定、涉及限制非公有制经济发展的规定和涉及工商登记前置性审批的规定。此次清理对《国务院决定改为后置审批的工商登记前置审批事项目录》改为后置审批的,地方性法规、政府规章、规范性文件中相关的审批事项,按国务院决定明确为后置审批事项;对广西制定的地方性法规、政府规章、规范性文件虽然未明确规定为工商登记前置审批,但在实际工作中按前置审批执行的,一律明确为后置审批事项;对属于广西自行设定的行政许可事项,一律明确为后置审批事项;对国家法律明确规定的工商登记前置审批事项,自治区地方性法规、政府规章依据法律作出的行政审批具体规定,暂保留为工商登记前置审批事项,待法律修改后再相应调整。对现行有效的144件自治区地方性法规、145件自治区人民政府规章、881件规范性文件进行全面清理,其中,涉及工商登记前置审批规定的地方性法规26件,政府规章10件,规范性文件6件。经清理,决定将30项工商登记前置审批事项明确为后置审批,需修改的2项,予以保留的10项。
  (五)严格规范公正文明执法,规范行政执法行为
  近年来,我区按照建设法治政府和服务型政府的要求,不断创新行政执法方式方法,持续推进行政执法规范化建设,促进各地各部门依法、规范、公正、文明执法,努力营造公平正义的和谐社会环境。
  一是全面推行行政执法责任制。2007年自治区人民政府印发关于进一步落实行政执法责任制的通知,组织全区各级行政机关梳理行政执法依据,明确行政执法权限,落实行政执法责任,并向社会公布,实现了执法主体合法化、执法行为规范化、执法责任具体化,为我区全面推行行政执法责任制奠定了良好的基础。建立健全行政执法评议考核机制,将行政执法情况作为每年的依法行政考核重点内容,作为考核领导干部和行政执法人员绩效的重要依据,推进行政执法责任制的进一步贯彻落实。
  二是行政执法资格管理制度有效推行。建立行政执法主体资格准入制度,自2004年起实行全区统一的行政执法资格考试,经培训考试合格的,方可持证上岗执法。11年来,全区共有25万多人参加了培训考试,平均合格率85%。有效地促进了我区行政执法人员执法素质的提高。
  三是坚持严格、规范、公正、文明执法,进一步提高行政执法水平。自治区先后出台了政府规章《广西壮族自治区行政执法监督办法》和规范性文件《广西壮族自治区人民政府关于改进行政执法促进经济平稳较快发展的意见》,引导行政执法机关和行政执法人员强化依法行政意识和服务意识,倡导人性执法、说理执法、文明执法,为投资者营造和谐、稳定、宽松的发展环境。各地各部门在执法工作中注重转变执法理念和执法方式,坚持实体与程序并重、合法与合理兼顾、执法与指导并举,取得了良好成效。
  四是积极稳妥推进综合行政执法改革。全区相对集中行政处罚权改革有序推进,共有7个设区的市和13个县级市(区,含开发区)在城市管理和其他管理领域开展相对集中行政处罚权工作,继南宁、柳州、玉林、防城港、贺州、崇左开展相对集中行政处罚权改革之后,自治区人民政府批准北海市以委托的方式在城市管理领域开展综合行政执法;批准河池市在城市管理和土地管理领域开展相对集中行政处罚权工作;批准自治区农业厅、水利厅分别在全区农业系统、水利系统开展系统内综合行政执法试点;批准部分设区的市在交通运输系统开展综合行政执法试点。梧州市通过“创新重点项目法律保障机制”,推进城市建设和管理法治化。
  五是规范行政执法自由裁量权制度建设取得重大成效。大力加强行政执法标准体系的建设,全区14个市和大部分的区直部门均建立了行政裁量权基准制度和执法规范标准体系,进一步规范了行政处罚自由裁量权和行政执法行为。其中桂林市对全市2270项行政违法行为的处罚幅度进行了细化并向社会进行公布;自治区公安厅建立了执法规范标准体系、执法管理体系、执法场所规范化建设标准和执法信息化系统。
  (六)落实行政执法行为自律机制,强化和制约对行政权力的监督
  一是完善监督机制,确保行政权力规范有序运行。自治区建立了首问负责制、限时办结制、责任追究制“三项制度”,出台了《广西行政过错责任追究暂行办法》,列举了12种需要追究行政过错责任的行为或者情形,严格过错责任追究制度。建立了行政执法督察制度、行政执法监督示证制度、行政执法案件评查制度、行政执法工作年度报告制度、行政执法专项监督检查制度,进一步强化执法监督检查,给权力运行戴上“紧箍咒”。
  二是加强行政执法监督机构建设。2012年起在全国率先实行在政府法制部门增挂行政执法监督局牌子的创新举措,目前,已有13个设区的市挂牌成立了行政执法监督局;玉林、河池、百色等市实现了市、县两级执法监督局全覆盖。
  三是进一步加强行政执法专项监督检查。14个设区的市和区直部门根据职责和工作重点,对事关经济社会发展全局和涉及人民群众切身利益的重点领域,组织开展了一系列行政执法专项监督检查活动,促进行政执法机关严格依法履行职责,规范公正文明执法。2014年10月下旬,自治区法制办联合自治区卫计委、住房和城乡建设厅、环护厅、水利厅等部门开展了全区生活饮用水安全行政执法专项监督检查活动。住房和城乡建设厅全年开展了“‘美丽广西·清洁家园’专项检查”、“2014年农村危房改造和城乡风貌改造工作督查”、“2014年全区保障性住房工程勘察设计质量检查”等近20项专项监督检查。
  四是建立健全行政执法案卷评查制度。行政执法案卷评查制度逐步成为各市各部门一项常规性工作,各单位通过定期或不定期地开展自查、抽查和专项检查活动,及时发现和纠正行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷存在的问题。柳州市采取“走出去”的方式与被评查单位互动评查,在评查过程中发现的问题当场反馈,进行分析和指导,极大地增强了评查工作的实效性。贺州市实行案卷评查回头看,重点跟踪评查结果纠错情况,巩固行政执法监督工作成果。人事和社会保障厅在全区人社系统开展行政执法案卷评查活动。
  五是不断强化行政执法个案监督。各地各部门普遍建立本市本部门行政执法个案监督程序,完善法律文书,确保行政执法投诉举报得到依法、及时、妥善处理。对上级执法监督机构转办或者直接受理的行政执法监督案件,依法进行调查处理并将处理结果及时报送上级执法监督机构。各地各部门都在门户网站上设立“监督投诉”板块,公布投诉受理机构和电话,畅通投诉渠道,方便公众对行政执法行为的监督。
  六是自觉接受人大、政协监督。全区各级政府依法接受人大及其常委会的法律监督、政协的民主监督,每年依照规定报告政府工作、接受质询、听取意见,认真办理人大代表建议和政协委员提案,不断提高政府工作水平,切实从源头上减少行政争议。今年6月,自治人民政府派员参加了自治区人大常委会组织的政府依法行政情况的专题调研活动,详细了解和掌握了我区全面推进依法行政的基本情况和存在的主要问题,认真梳理了产生这些问题的原因,并根据自治区人大常委会专题调研组在调研中发现的问题和提出的书面意见建议,进行了认真的研究和处理,逐一对相关问题作出了回应,在本次报告中也提出了改进政府依法行政工作的措施和建议。
  七是充分发挥行政复议层级监督、定纷止争职能。全区各级行政复议机构不断畅通行政复议渠道,创新行政复议方式方法,进一步强化了各级政府及其有关部门依法行政的观念,维护了社会的和谐稳定。自治区先后在全区开展了“行政复议加强年”、行政复议规范化建设、行政复议庭审制度改革、行政复议二等功评选表彰、行政调解试点以及行政复议积案清理、行政复议专项检查、案卷评查等活动,指导全区各地各部门大力加强行政复议能力建设,行政复议的质量和效率不断提高,对切实保障公民和法人的合法权益,维护政府的尊严和树立执政为民的形象起到了重要的作用。
  八是认真履职,自觉接受司法监督。各级行政机关认真处理行政诉讼案件,近10年以来各级行政机关出庭应诉行政案件情况13967件,有效维护行政机关依法行政行为,坚决纠正违法、明显不当的行政行为,保护了公民、法人和其他组织的合法权益。积极推行行政首长出庭应诉制度,北海、贺州等市副市长亲自出庭应诉,积极配合人民法院的行政审判活动。最大限度地减少行政争议的负面效应。
  (七)深化行政审批制度改革,着力转变政府职能
  自治区人民政府把深化行政审批制度改革作为推进改革开放、促进依法行政、推动政府管理创新、优化发展环境、建设法治政府和服务型政府的突破口,以创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义为目标,重点抓好清理行政审批项目、创新行政审批方式、整合政务服务资源、完善政务服务体系、优化政务服务功能、深化政务公开等工作,全面、深入地推进行政审批制度改革,促进了全区各级政府职能转变和管理观念、方式更新。
  一是精简审批事项,简化办事流程。自治区先后6次开展对行政许可、行政处罚、行政收费项目、依据以及实施主体的全面清理,精简比例55%。2013年分两批取消、下放和调整行政审批事项380项,其中取消215项,下放管理层级152项,调整13项。实行行政审批事项目录清单管理制度,将保留的行政审批事项纳入全区统一的行政审批事项目录库实行动态管理,对不在目录中的行政审批事项明确规定不得实施审批。通过大幅度清理、取消行政审批事项,严格控制新设行政许可,逐步理顺政府与市场、政府与社会的关系,市场配置资源的基础性作用进一步增强,权力过分集中的现象有所改变。2013年到2014年6月,全区各级政务服务中心共受理行政审批事项约1266万件,办结约1258万件,审批提速率82.9%,群众满意率达99.9%。
  二是大力推进扩权强县改革,增强县域经济发展活力。2010年12月,自治区出台了《广西壮族自治区人民政府关于开展扩权强县工作的意见》,通过直接下放和委托下放两种方式将721项行政审批权限下放县级实施。其中自治区本级决定下放368项行政审批项目到市级或者县级行政机关实施,制定、公布了401个下放方案;各市也根据自身实际情况下放了一大批行政审批项目,进一步理顺了自治区、市、县三级政府权责关系,减少了行政审批环节,提高了行政效率,促进了县域经济和城镇化加快发展。进一步扩大县级经济社会管理权限,行政审批服务向基层延伸。
  三是在全区普遍推行行政审批“一站式”服务。全面落实行政审批机构和审批职能、审批事项、审批人员进驻政务服务中心集中办理行政审批事项,同时推动行政审批服务向基层延伸,将部分治安管理、计生服务等行政审批项目下放到乡镇(街道)、村(社区)办理,扩大基层政府经济社会管理权限。自治区组织开展了行政审批标准化建设工作,公布了自治区本级的办事工作规范,对自治区认定和保留的行政审批项目逐项编制并公布了行政审批操作规范和行政审批流程图,实现行政审批操作标准化和行政审批全区无差异化服务,进一步压缩行政审批承诺时限,简化行政审批程序,提高了行政审批效率。经过几年的努力,目前,自治区本级(1个)、地级市(14个)、县(市、区)(111个)全部建立了综合性政务服务中心或行政审批办事大厅,近50%的乡镇(街道)和部分行政村(社区)也建立了政务服务中心(站),形成全区上下联动、层级清晰的政务服务网络。各地各部门对重大项目联合审批活动开通行政审批“绿色通道”,为办事企业和群众提供了便捷高效的“一站式”行政审批服务。率先在全国建立统一的行政效能电子监察监督机制,强化行政审批的全过程监控,将政务服务、政务公开、政府信息公开工作纳入绩效考评,确保行政审批各个环节在阳光下运行。
  (八)全面深入推进政务公开
  自治区政府不断完善政府信息公开制度建设,将政务服务、政务公开、政府信息公开工作纳入绩效考评。一是先后制定了《广西壮族自治区政务服务管理办法》以及政府信息公工作制度等13个政务公开的配套制度,保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度。二是将每年5月10日定为全区“政务公开日”,开展形式多样的政务公开活动,回应民众关切。三是大力推进行政审批制度事项和办事公开,统一公开行政审批事项的项目名称、设定依据、实施权限、实施主体、审批条件、收费等内容,防止行政审批的“暗箱操作”。四是在全国率先建成自治区、市、县三级联网的全区政务服务和政府信息公开统一平台,截至2014年底,各地各部门在全区政府信息公开统一平台上公开的政府信息已超过100万条。五是全区形成政府门户网站、新闻发布会、政府公报、政务服务中心、档案馆、公共图书馆等覆盖城乡、多层次、全方位的主动公开渠道,努力满足人民群众获取和利用公共信息资源的需求。
  (九)社会矛盾处理机制有效整合
  全区各级行政机关积极建立健全高效便捷的行政争议解决机制,注重运用和解、调解等多种手段化解矛盾,完善行政复议意见和建议制度,进一步提高了办理行政复议案件的效率和质量,提高行政复议公信力。
  一是加强行政复议规范化建设。在规范化建设方面,南宁、来宾等市通过实行行政复议案件首问责任制度、限时办结制度、责任追究制度,强化对行政复议决定执行情况的监督,纠正拒绝履行、拖延履行、不完全履行行政复议决定等行为,收效显著。各地创新性开展了许多有特色的工作,如贵港市加强窗口建设,专设行政复议立案大厅;百色市在市政府法制网上提供申请行政复议的格式文本,实现网上预受理;桂林市法制办设置行政复议网上申请平台;北海市在福成、山口等5个乡镇设立行政复议接待室,畅通复议申请渠道,解决基层复议难问题;柳州市组织人员赴融安、融水、三江等地开展行政复议巡回庭活动。
  二是建立行政机关负责人出庭应诉制度。新修订的行政诉讼法于今年5月1日起施行,新修订的行政诉讼法扩大了受案范围,降低了起诉门槛,规定行政机关负责人应当出庭应诉。《广西壮族自治区行政机关负责人出庭应诉工作规则》将于近期由政府常务会讨论通过。各市各部门积极履行依法出庭应诉职责。北海、贺州、柳州、河池、百色等市皆出台“行政首长出庭应诉工作办法”,明确行政首长出庭应诉工作的监督机制,配合支持人民法院的行政审判活动,强化了政府及其有关部门依法行政的观念。
  三是依法及时纠正违法的或不当的具体行政行为,有效化解各类行政争议。近10年来,全区共审结行政复议案件24876件,其中以撤销、变更、责令履行等直接纠错和以调解、被申请人自我纠错后申请人撤回申请等方式结案间接纠错的6289件,占25.29%,促进行政机关依法行政。2014年,全区各级行政机关共收到行政复议申请3416件,正式受理3143件,受理率达92%,受理率显著提升。
  四是大力推进全区行政调解试点工作。自治区出台了加强行政调解工作的意见,自治区和市县各级政府均建立了由本级政府分管领导牵头,各部门负责人参加的行政调解联席会议制度,定期分析问题,协调解决影响社会稳定的重大争议纠纷,初步形成由地方各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作机制,加强矛盾纠纷的排查调处。支持基层司法所、居民委员会和村民委员会等基层组织的调解工作,建立推行委托调解、各方联动调解等制度,积极引导支持社会各方力量参与纠纷调解工作,力争使行政争议解决在初发阶段。
  五是探索建立行政调解新机制。积极引导支持社会各方力量参与纠纷调解工作,实现各类调解主体的有效互动,形成调解工作合力。如玉林市建立“道路交通事故调处中心”,形成公安、司法行政、法院、检察、保险“五位一体”的行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”的“一站式”服务新机制,取得了良好的社会效果。
  六是仲裁委员会建设取得新的突破。各设区的市注重发挥仲裁职能,把加强仲裁工作作为主动服务市场的一项重要举措,充分利用仲裁化解社会矛盾,服务社会。目前全区14个设区的市建立了仲裁工作机构。
  总的来说,经过多年的努力,全区依法行政工作有序推进,整体状况良好,在全国居于中上水平,全区各级政府和政府部门的行政行为进一步规范,决策民主化、科学化和法制化程度进一步增强,行政监督制约机制进一步健全,行政执法水平进一步提升,防范和化解社会矛盾的渠道进一步拓展,领导干部和行政机关工作人员的依法行政意识和能力进一步提高,为实现基本建成法治政府的目标打下了坚实基础。


  二、存在的主要问题


  总体来说,在全区各地各部门的共同努力下,我区在推进依法行政方面取得了明显的进步和成效,推进依法行政工作呈现出良好的发展态势,法治政府建设已经成为全区各级政府和各级领导干部的共识,但总体上与基本建成法治政府的目标任务仍有较大差距,仍存在一些不容忽视的问题,主要表现在:
  一是部分领导干部法治意识还比较淡薄。一些领导干部依法行政理念尚未真正树立起来,作行政决策带有较强的长官意识,忽视决策程序,不注重听取各方意见。有的只重视法无授权不可为,回避法定职责必须为,懒政惰政、缩手缩脚、逃避责任、应为不为的现象不同程度地存在。个别领导干部对依法行政责任主体认识不到位,对依法行政工作不重视、不过问、采取措施不得力、听取汇报不主动、解决问题不积极,部分领导干部在推进依法行政、建设法治政府的工作中没能真正发挥“关键少数”的作用。
  二是制度建设与改革发展不相适应。政府立法中的部门主义倾向和部门利益法制化问题仍然存在,部门立法色彩浓厚,争权力避责任的问题较突出,政府立法过程中部门协调难度大,协商久拖不决;重立新法轻修旧法,一些现行法规规章中的规定时过境迁,存在与上位法不适应、不协调、不衔接、不一致等问题,未能及时启动相关程序予以修改或废止,未能适应全面深化改革发展的要求;规范性文件管理上,一些地方或部门制定规范性文件未完全遵守公开征求意见、合法性审查、风险评估、集体讨论等程序规定就进行发布,个别规范性文件违法设定行政处罚、行政许可,或者法外设定权力公民、法人义务;有的规范性文件已不适合社会发展的需要或者违反上位法,没能及时修改或者废止。
  三是依法、科学、民主决策机制有待进一步完善。一些单位作出重大行政决策时,征求意见往往流于形式,集中民智、反映民情、体现民意的程度不够,没有普遍形成常态化、规范化和便捷有效的民意沟通渠道。有的行政决策只在部门间协商,未公开听取公众意见,无法律、法规依据,随意做出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定。有的对合法性审查不重视或故意规避合法性审查。普遍缺乏对重大行政决策实施情况的后评估,对重大行政决策没有严格执行“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”等法定程序,“谁决策、谁负责”的决策责任追究制度和行政执法过错责任追究机制尚未全面建立和落实。
  四是规范性文件监督管理工作有待加强。部分单位制定规范性文件应当遵守法定程序的意识还比较淡薄,起草规范性文件前没有进行充分的调研论证,公众参与度不高,制定规范性文件必须经过合法性审查、专家论证、事后评估等制度未得到很好落实,规范性文件内容不合法的问题仍然存在。一些地方对规范性文件报备工作重视不够,有的发布规范性文件后不按规定报备;有的对报备的规范性文件没有进行严格审查;有的对审查发现的问题不敢大胆纠错,2014年报备的309件规范性文件中,就有10件存在违法内容,还未能从源头上杜绝行政违法行为的发生。
  五是严格规范公正文明执法有待进一步加强。行政执法重实体、轻程序的现象较为普遍。在整治违法用地和违法建设中表现尤为突出。有的地方在未予事先催告、公告,而且尚未超过当事人申请行政复议或提起行政诉讼法定期限的情况下实施强制拆除措施。在集体林权证发放中,存在漏发、错发、不敢发的情况严重。一些地方和部门存在滥用自由裁量权限。对法律法规中具有不确定性的概念,有被滥用的倾向。例如部分行政机关对“公共利益”进行扩张理解,在征地拆迁中以“旧城改造”等为名,行土地储备、商业开发之实。基层人民政府及其职能部门、街道办事处将职责范围内的事项,转嫁给居委会、村委会的情况较为普遍;应由居委会、村委会协助的事项,也没有提供必要的经费、工作条件和指导培训。居委会、村委会行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等问题仍然存在,居委会、村委会干部不堪重负。
  在推进城市管理综合行政执法体制改革工作中,存在各地自行整合后的执法队伍机构设置和人员编制做法不一的情况。行政执法机构编制和经费来源复杂,执法质量不高,违法违规现象时有发生。推进综合执法改革进程相对滞后,重复执法、多头执法、交叉执法的问题尚未有效解决。在食品药品安全、环境污染、城市建设管理等重点领域执法力度有待加强,一些地方违法用地、违法建房现象屡禁不止。
  六是行政争议解决机制需要完善。在我区工业化城镇化建设过程中,由于征收程序、补偿安置机制不完善,以及被征收人的利益驱动等问题而引发的行政争议大幅上升,以政府为被告的行政诉讼案件增长较快。随着修改后的行政诉讼法于5月1日实施,行政诉讼受案范围进一步扩大,行政复议和行政诉讼案件也将随之大幅增长。而现有的行政复议机构办案力量严重不足、复议保障不到位,行政复议等工作人手明显不足,办案人员甚至无法达到法定人数,这些都将无法适应行政诉讼法修改后的新形势需要。
  七是行政机关负责人出庭应诉率低。从总的趋势看,我区行政机关负责人出庭应诉率呈上升态势,但是行政机关负责人出庭应诉的比率还是过低,且各地区之间发展不平衡。有的行政机关负责人虽然出庭应诉,但准备工作不充分,对配合法院协调解决案件不重视。
  八是政府法制机构力量相对薄弱,难以适应法治政府建设新形势的要求。大部分市县没有独立的政府法制机构,有的内设机构不健全、设置不合理。各级政府法制机构人员普遍偏少。一些市县的政府法制机构很难适应当前行政复议案件大幅增长的形势。部分市县政府法制机构的人员素质参差不齐,具有法律专业知识的人员较少。


  三、下一步工作思路


  2015年是全面推进依法治国的开局之年。为深入推进依法行政,加快法治政府建设进程,各地各部门要以党的十八届四中全会精神为指导,紧密结合我区实际,坚持以改革创新为动力,以建设法治政府为目标,以建立权力清单制度、政府法律顾问制度和行政机关负责人出庭应诉制度为重点统筹推进依法行政各方面工作,确保依法行政工作取得新进展新突破,为我区开创“双核驱动、三区统筹”开放发展新局面,加快实现“两个建成”奋斗目标营造良好的法治环境。下一步我区依法行政工作的工作思路是:
  (一)深入学习贯彻党的十八届四中全会精神,切实把思想和行动统一到全会精神上来
  党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是新形势下全面推进依法治国的纲领性文献。全区各级政府及各部门要把学习贯彻四中全会精神作为一项重大政治任务来抓,进一步把思想统一到党中央作出的重大决定上来,统一到自治区党委关于加快广西法治建设的部署上来,切实增强推进依法行政工作的责任感和紧迫感。
  (二)立足广西实际,加快推进法治政府建设
  一是科学统筹规划,进一步加大推进依法行政工作力度。各地各部门要按照《广西壮族自治区人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》(桂政发〔2015〕2号)的要求,结合本地本部门实际制定具体的实施方案,明确年度工作重点,及时召开会议进行部署和安排,切实做到年初有计划、年中有检查、年末有总结、全年有台账,形成强有力的工作机制。行政机关负责人要切实担负起推进依法行政第一责任人的责任,主动听取汇报,亲自研究部署工作,及时解决本地本部门依法行政中存在的突出问题。
  二是进一步加快政府职能和管理方式转变。继续推进行政审批制度改革,深化我区简政放权工作,认真贯彻国务院应减必减、该放就放的原则,抓好权力清单、责任清单的管理,进一步取消和调整行政审批项目,进一步核减行政审批项目,进一步加大权力下放力度,规范行政审批行为和涉及行政审批的各类中介活动,切实把政府的经济管理职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。对取消和调整的审批事项,尽快制定后续监管措施,搞好衔接,保持工作的连续性。
  三是加强制度建设,不断提升立法工作质量。加强重点领域立法,把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,确保各项改革措施于法有据。大力推进立法理念、制度和方法创新,使立法水平、立法质量与我区改革发展的要求相适应,着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题,更好地为经济社会发展大局服务。做到政府立法全过程公开,不断提高透明度和公众参与程度,使广大群众成为制度建设的重要推动者。坚持“立改废释”并举,加强政府立法后评估工作,及时做好清理修改工作。对不符合上位法精神,或者相互抵触、依据缺失以及不适应改革发展要求的规章和规范性文件,要及时修订或者废止。
  四是完善行政决策问责和纠错机制。加大公众参与、专家论证、合法性审查和政府决定相结合的决策机制落实力度,确保所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、充分论证的基础上,集体讨论决定,杜绝行政决策中滥用权力的现象。加快建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,倒逼领导干部在工作中努力提高运用法治思维和法治方式的能力和水平,提高行政决策的科学化、民主化和法制化水平。
  五是深化行政执法体制改革。做好新一轮权力清单清理工作,依法核准、界定和公告行政执法主体及其“权力清单”,切实把不合法、不合理的权力事项清理出来,让政府各部门真正做到“法无授权不可为”、“法定职责必须为”,全力推进行政执法职权公开透明运行。加快我区综合行政执法改革,减少行政执法层次,提高行政执法效能,纠正和治理多头执法、权责不清等现象。要加强行政执法配套制度建设,更多地运用信息化手段规范行政执法的程序、流程、标准和期限,建立行政指导、行政规划、行政合同、行政奖励等制度,发挥非强制性管理手段在政府工作中的作用,做到管理与服务相结合、执法与疏导相结合、教育与处罚相结合,努力实现法律效果与社会效果的统一。
  六是进一步强化对行政权力的监督制约。加大规范性文件合法性审查和备案审查力度,从源头上保证行政活动的合法性和有效性。加强行政执法监督,加大关系群众切身利益的重要领域执法力度,全面落实好行政裁量权基准制度。
  七是全面推进政务公开和信息公开。坚持“公开为原则,不公开为例外”,逐步扩大信息主动公开范围,进一步完善信息公开体制机制,加强对信息公开的监督,加强对重点领域信息公开的监督检查。对公众关心的热点领域的情况予以全面及时的回应。创新信息公开的方式,优化信息公开渠道,提高信息公开的质量,促进权力在阳光下运行。
  八是健全社会矛盾纠纷预防化解机制。畅通群众诉求渠道,进一步完善调解、仲裁、行政复议、行政诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。
  主任、各位副主任、秘书长、各位委员,推进依法行政,加快法治政府建设,任务艰巨,责任重大。我们将在自治区党委的坚强领导下,坚定信心,振奋精神,克难攻坚,努力开创全区依法行政工作的新局面。

 

 

编辑:傅小栩  审核:黄素梅