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制度嵌入性视角下加强人大全口径预决算监督路径研究

http://www.gxrd.gov.cn    2014年03月19日 11:39    点击:0     来源:《人大研究》

  人大加强全口径预决算监督,关键要逐步建立健全规范预决算编制及监督的正式制度,以法治化、制度化的管理将任何人为、人情因素拒之门外,使整个政府预决算过程在公开、透明、规范的制度框架内进行。

 

制度嵌入性视角下加强人大全口径预决算监督路径研究

 

  党的十八大报告对新时期人大工作提出了“三个加强”的要求,其中之一是加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这是党的报告第一次要求人大全方位、不留死角地加强对政府“钱袋子”的监督,让政府每一笔收支都公开透明,此举引起了强烈的社会反响。在我国,国家的一切权力属于人民,财权是公民的重要权力之一。实现人民对预决算的参与和监督,是民众参与政治的一个实际步骤,是人民当家作主的一种实现形式。人大作为国家权力机关和民意代表机关,被赋予预决算监督的权力,应该在预决算审批和监督中发挥应有的作用。但一直以来,由于种种原因,许多政府预算外收支始终游离于人大监督之外,人大对预决算的监督总是步步维艰。如何加强人大对政府预决算的监督?关于这方面的研究很多,本文尝试从社会学制度嵌入性的视角出发,剖析阻碍政府全口径预决算公开和人大预决算监督权行使的深层制度性因素,特别是以往研究中较少涉及到的非正式制度因素,从而提出人大加强全口径预决算审查监督的具体路径。

 

一、“制度嵌入性”概念与当前我国政府全口径预决算监督的现状

 

  “嵌入性”是新经济社会学的一个研究范式,是指行为受到所嵌入环境的约束。“制度嵌入性”指的是个体的选择行为受到所嵌入其中的制度(包括正式制度与非正式制度)的约束。正式制度是指成文的规定,包括法律、法规、政策、契约等。非正式制度涉及到本土化的因素,如传统文化、传统观念、意识形态、习惯习俗、潜规则、默契等。一般来说,研究正式制度的运作,不能脱离非正式制度的影响。有些非正式制度会强化正式制度的作用,有些非正式制度则会抵消正式制度的作用。两种制度会在社会化或再社会化过程中影响个体的行为。

 

  我国政府收支由预算内收支和预算外收支组成。政府预算作为一种资源配置的过程,是嵌入到中国大的政治生态环境中,同样受到正式制度与非正式制度的约束。正式制度的不完善、不健全,非正式制度的消极影响,导致长期以来,中国的政府收支管理始终面临着两大难题:一是现有政府收支未能全部纳入政府预算,预算编制不完整,预算精准度不够、透明度不高;二是并非所有已纳入预算管理范畴的政府收支都受到了严格、规范的监督与控制,人大对政府预决算的监督长期流于表态的尴尬角色。为此,要彻底解决预决算管理的难题,真正实现把政府全部预算内收支和预算外收支都纳入各级人大审查范围的全口径监督,还需从制度上找出根源,对症下药。

 

二、 影响人大对政府预决算监督的制度性因素

 

  影响政府预决算行为的正式制度包括相关的政治权力制度、法律规范、预算制度等。首先,政府预决算管理行为是嵌入我国党委领导的政治体制之中。现实中政府总是越过人大直接向党委负责,人大监督权力被边缘化,本该属于人大的预算权力由党政主导。同时,由于人大和政府始终同属于党委领导,二者有着共同利益和目标,人大对政府的监督更多是为了支持和促进政府的工作,因而对财政预决算无法做根本上的否定。其次,规范预决算行为及其监督的法律规定过于笼统、存在漏洞。在我国,规范政府预决算行为的法律法规有宪法、监督法、预算法等。其中,宪法只是笼统地规定县级以上的各级人民代表大会依法审查和批准本级政府的预算和预算执行情况的报告以及预算执行过程中所必须作的部分调整方案。监督法则进一步规定了计划和预算监督的内容与程序。专门针对政府预决算行为进行较为全面规范的是预算法。但预算法从1995年实施以来,仍存在不少漏洞,对人大审查预决算的内容规定不够完善,对人大行使预算审批权的程序、审批方式规定不明确,对人大监督预算外资金的规定不够明确、法条之间存在矛盾和歧义等,直接导致了执行过程中存在一些无法操作的模糊地带,使得预算法规定的监督审批程序流于形式,削弱了人大对预算的审批、监督职能。再次,中国尚未建立完善的现代公共预算制度。中国的预算改革始于1999年。十余年的预算改革使中国基本上建立了现代公共预算制度的基本框架,但由于改革之初,政府面临非常大的资金困难,允许各个部门自己筹集资金,导致预算外财政膨胀,财政部门的支出权力被分散,预算制度仍不健全,人大监督颇为困难。最后,人大及其常委会自身的机构设置、人员配备、审查程序的不完善使得对政府预决算的审批粗浅而随意。如就审查和批准每年一度的财政预决算而言,在初审阶段,人大财经委受限于人员知识、数量、技巧和时间,对“草案”的初审只能是修正式的。而提交到人民代表大会会议后,由于大会会期较短,往往不足一周,每位代表同样受制于有限的知识、洞察力和时间,要审查通过包括财政预算和决算在内的十几个甚至几十个草案是很困难的事情,于是草案总是自然而然就通过了,达不到好的监督效果。

 

  正式制度的不完善,为非正式制度的渗透提供了各种机会。政治学家在研究中发现,中国的政治过程充满着非正式制度,在正式的权力结构发展不成熟且缺乏法治的政治体系中,非正式制度将会渗透进正式的政治结构、程序和规则中。在政府预决算过程中,一方面,预算编制存在人为因素,政府部门和个别领导的价值偏好与习惯会对预算支配施加影响,如在省级层面,省级分管领导较多,每个人都拥有政策制定权,总会寻求与自己的政策制定权相一致的非正式支出权,于是会通过“批条子”的方式介入预算资金的分配,要求财政部门为一些他们喜欢或者支持的项目或部门提供资金。在预算执行过程中,总会因为某些部门的争取或领导的批示而调整原来预算。这些预算支出自然不能明明白白公之于众,在呈报给人大审批时就会有所保留,增加监管难度。另一方面,预决算监督存在人情因素。中国现代法治的落后,使中国社会长期是人治社会,预算监督难以按照法制化的轨道进行。加上几千年中国传统社会形成的官本位和人情关系文化,使人大监督往往碍于领导权力和人情关系,不敢较真、挑刺,怕撕破脸、得罪人,影响今后关系,因此造成了大家对预算外支出都心知肚明,但却没人去深究或摆到台面上来发难,预算监督只是走过场,流于形式。

 

三、加强人大全口径预决算监督路径探索

 

  针对影响政府预决算行为的制度性因素,人大加强全口径预决算监督,关键要逐步建立健全规范预决算编制及监督的正式制度,以法治化、制度化的管理将任何人为、人情因素拒之门外,使整个政府预决算过程在公开、透明、规范的制度框架内进行。为此,须做到以下几点:

 

  一是完善预决算监督相关的法律法规,建立健全现代财政预决算制度。要进一步修订预算法,严格界定预算编制程序,细化全口径预决算管理、公开的范围,将全部政府收支都纳入管理和监督;明确规定人大预决算监督权的内容、行使形式和程序、行使时间等,特别要给予人大及其专委会充足的时间来审查报告,确保审议质量;明确规定财政部门需向人大有关机构提交的资料内容,人大审查的内容、重点、程序、步骤和参加人员;规定不依法接受人大监督要承担的法律后果等,使人大在预算过程中各个环节的权力得以明确,为人大全口径预决算监督确立法律依据。此外,要规定人大碍于官本位或人情关系不作为的法律责任,迫使人大及其常委会依法公正履行职责。

 

  二是理顺党委、政府、人大之间在政府预决算过程中的关系,争取党委对人大预决算监督的支持。党的十八大报告主动提出人大要加强对政府全口径预决算的监督,体现了党执政理念的变化,执政党的支持与主动“分权”,为人大监督创造了条件。笔者认为,应构建一种党委、政府、人大在预决算过程中制度化的运作模式。在中国现有政治体制下,可由党委负责制定宏观的、对政府预算有指导性的方针政策,政府则负责根据党委的预算指导方针编制政府预算,人大对政府预算进行审查时,一方面考虑预算是否充分体现了党委的政策意图,另一方面衡量预算是否符合国情民意。对有个别高层领导介入财政预算的现象,人大要积极争取党委的支持,通过促成党委内部发文或领导批示等形式予以杜绝。

 

  三是完善人大常委会预决算监督的机构和人员配置、预决算审批程序等。在机构设置上,目前财经委承担的法定职责较多,人员有限,对预决算的审查力量不足。要实现从议事到议财、从程序性监督到实质性监督的转变,应增设预算工委,配备专业化的人员,集中力量更有针对性地对政府财政预算进行监督。在程序上,应在延长审查时间、充分发挥人大各专门委员会作用方面进行改革,提高审查质量。比如,对于全国和省级预算,可考虑让预算编制部门提前更长一段时间向人大提交正式的预算草案,人大各专门委员会通过召开专家座谈会、听证会、实地调研等方式,对所联系部门的预算草案进行审查,初步审查结果汇总至预算工委,预算工委遴选专家并邀请公民代表参与预算审查,及时发现、反映问题,公开预算审查结果,确保审查细致深入、不流于形式。

 

  四是主动、充分地行使人大职权,增强人大预决算监督的刚性。要敢于主动介入、跟踪调查预算外收支。作为被监督方,政府由于客观上统计的无意遗漏和失误,或主观上为掩盖不合理的收支,会对预决算信息进行有意地删减和调整。针对这种刻意隐瞒信息的行为,人大不能仅停留于通过听汇报、看材料的间接方式进行监督,而要主动掌握信息资源,通过参与财政部门的预算编制工作会,制定与财政工作部门的联系方法,定期召开与对口部门工作联系会,视察调研等方式,进行跟踪了解,提前介入编制的各个环节。要敢于运用职权,遇到政府不配合的情况,可通过行使人事任免权或启动特定问题调查权,对预算和执行中的机会主义行为进行制约,增强监督刚性。

 

  五是努力推行预算公开,积极发挥公众作用,实现公众多渠道、全面参与预算监督。虽然在预算关系网络中,人大拥有宪法法律赋予的立法资源以及作为人民代言人的合法性资源,但是要想真正在传统的“党政”预算关系网络中占有一席之地并发挥实质性作用,还须争取更多的资源,其中最重要的就是公众资源。只有将完整的预算编制过程、政府收支信息置于公众监督之下,让广大公众有效参与监督,才能真正预防腐败和提高资金使用效率。

 

(黄晔  广东省人大常委会办公厅研究室)

编辑:韦娜  审核:林青松