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完善人大代表联系群众制度的对策

http://www.gxrd.gov.cn    2014年03月19日 11:07    点击:0     来源:《人大研究》

  人大代表联系群众存在诸多问题,原因是多方面的,主要是制度缺失,即相关的法律规定、政策措施以及工作要求不同程度地存在着不完善、不配套、不具体等问题。

 

完善人大代表联系群众制度的对策

 

湖南省完善人大代表联系群众制度研究课题组

 

  为贯彻落实党的十八大精神,2013年我们就湖南省完善人大代表联系群众制度问题进行了专项调研。4月至6月,赴全省大部分市州及部分县市区,通过听、看、议等多种方式,与当地党委、人大常委会及其有关部门负责人,部分乡镇人大负责人,部分在湘全国人大代表和省、市州、县市区、乡镇人大代表广泛进行交流与探讨,了解当地人大代表联系群众情况,重点了解代表联系群众制度建设情况,听取各地的意见和建议。7月至9月,向省内部分人大代表、人大机关干部和基层群众进行问卷调查,共发出问卷8457份,收回7842份。其中,向代表发出6731份,收回6167份;向人大工作者发出612份,收回610份;向基层群众发出1114份,收回1065份。调查统计显示:所有被调查对象中,对于党的十八大提出“完善代表联系群众制度”要求,认为“非常重要”、“重要”和“比较重要”的高达99.23%;而对于现有人大代表联系群众制度,除分别有39.26%、38.57%的认为“健全”“比较健全”外,仍有20.58%的认为“不具体”或“不完备”。上述数据表明,代表联系群众制度建设确实亟待加强。为借鉴外省经验,我们于9月初还专程赴广东省深圳、广州等地考察了当地的代表联系群众平台建设情况,受到一些启发。

 

  在此基础上,我们认真分析了湖南省代表联系群众制度建设现状及代表联系群众方面存在的主要问题,研究提出了湖南省完善代表联系群众制度的若干对策与建议。

 

一、现状与问题

 

  一直以来,特别是中共中央以中发〔2005〕9号转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》以来,湖南省坚持在实践中探索,努力通过加强地方立法和出台政策文件来推动和保障代表密切与人民群众的联系,收到了良好的效果。

 

  2009年4月,中共湖南省委以湘发〔2009〕12号转发《中共湖南省人大常委会党组关于进一步加强和改进省人大代表工作的意见》明确:省人大代表应通过多种渠道与原选举单位和人民群众保持密切联系,可以通过由代表小组召开会议、代表电子信箱和人大网站等多种方式,听取、反映原选举单位和人民群众的意见与要求。同时决定:逐步推行省人大代表向原选举单位的人大及其常委会报告履行职责情况制度,并建立省人大代表履行职责登记制度。作为省委12号文件的配套,省人大常委会主任会议同年5月出台《湖南省人大代表联系原选举单位和人民群众的意见》,就省人大代表联系原选举单位和人民群众的主要内容、方式和原则等提出了具体意见和要求,并统一印制了省人大代表年度履职情况登记表。2011年11月,省人大常委会在修改《湖南省实施〈全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》时,增加了代表联系群众方面的规定,如“代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位和人民群众的意见和要求。”“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,参加原选区或者原选举单位的代表活动,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督”等。各地认真学习贯彻中央9号文件、省委12号文件和修改后的湖南省实施代表法办法,积极探索代表联系群众的新举措、新路径,取得了一些成效,也积累了一些经验。如出台文件,就代表联系群众提出具体要求、作出量化规定,实行代表固定联系群众、定期接待来访等制度,建立并规范代表联系群众的活动场所,开展代表主题活动,组织代表向原选区和原选举单位述职、接受群众评议,等等。

 

  同时,应该看到在湖南省,人大代表联系群众离人民代表大会制度的本质要求和人民群众的热切期盼,仍有较大的差距。主要表现在以下几个方面:

 

  (一)代表的积极性不高。不少代表认为在国家政治生活中代表的作用不大,有的甚至认为自己当选代表与群众没有直接关联,加之现行法律制度对代表缺乏有效的激励和制约机制,于是产生了“联系与不联系一个样,联系多与联系少一个样”的消极思想。据问卷调查,有63.44%的人大工作者和52.02%的基层群众认为代表联系群众的积极性不高,还有44.11%的代表自身也认为联系群众的积极性不高。

 

  (二)群众的认同感不强。一些群众认为,人大代表大多是选举人(包括原选区选民和原选举单位人大代表)出于相信组织的提名推荐而选举出来的,其实对这些代表并不熟悉。不少群众对代表的法律地位和作用不了解,认为代表只是一种身份、荣誉而不是一种职务,对代表“该做什么、能做什么、做得成什么”心存疑虑。有的则认为找代表反映情况没有作用,甚至有“找代表不如上访好”的说法。据我们就“是否认识并了解您工作单位或者居住地的人大代表”所做调查,基层群众中,有44.73%的表示“认识但不太了解”,还有9.32%的则表示“不认识也不了解”。

 

  (三)联系的规范化不够。目前,人大代表联系群众的活动或方式主要是固定联系群众、集体走访群众、接待群众来访和向选民述职以及视察、调研等。现在的问题是,代表联系群众的这些活动的开展或方式的运用,在各地表现不一,许多地方不经常、不规范,随意性较大;而且,对间接选举的代表如何加强与群众的联系,各地也缺乏探索和创新。从问卷调查的情况看,分别有33.5%的人大工作者、23%的基层群众、15.72%的人大代表认为代表联系群众的活动或方式“不多”;另有8.53%的人大工作者、7.12%的基层群众、3.47%的人大代表则认为代表联系群众的活动或方式“不规范”。

 

  (四)联系的场所建设滞后。就全省而言,人大代表联系群众相对固定的场所建设目前呈现发展不平衡状态,多数地方比较滞后。有的定位不准,仅仅作为代表小组的自身活动场所,忽略了联系群众、倾听民意的功能;有的作用不大,存在重形式、轻内容倾向,权当摆设;有的选址不当,将代表联系群众、开展活动的场所设在某代表所在企事业的办公楼内,不便于群众来访,也不便于代表开展活动,其他代表也觉得名不正言不顺。不少地方囿于自身条件差,又缺乏有关方面的指导和扶持,根本就没有建立代表联系群众、开展活动的场所。

 

  (五)联系的实际效果一般。实践中,人大代表通过联系群众收集到的大部分意见和要求,因种种缘由,难以得到有效解决,无法回应群众期盼,致使代表联系群众的实际效果不理想。从全省情况看,代表通过收集群众意见提出的建议、批评和意见,得到解决或基本解决的只有四分之一左右。我们收回的调查问卷中,有近三成的被调查对象认为当前代表联系群众实际效果不理想。

 

二、存在问题的原因

 

  (一)代表联系群众的法律规定不完善。以专门规范代表权利义务和履职行为的代表法为例,第四条(五)规定代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务;第二十条规定代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求;第四十五条第一款规定代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督;第四十五条第二款规定由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况等。这些规定,对于密切代表与人民群众的联系,无疑是具有普遍约束力的。但是,无论从规定本身抑或实施情况看,其“可执行性和可操作性”都还不强。湖南省相关地方性法规同样存在这一问题,过于原则,不便操作,难以管用。

 

  (二)代表联系群众的政策措施不配套。为落实法律法规有关规定,促进代表与群众联系,如前所述,湖南省各级党委和人大常委会先后出台了一些文件、制定了一些政策。这些政策文件发挥了积极作用,但是依然存在不完备、不配套问题,政策规定又缺乏有力度的约束力,代表联系群众的方式、步骤、措施等还缺乏全省性的、可操作、可执行的具体规定。

 

  (三)代表联系群众的工作要求不具体。调查显示,湖南省各地抓代表联系群众的工作发展还不平衡,不少地方提出的有关工作要求不具体,过于空泛、过于原则,力度不大,作用也就不大。

 

  (四)代表联系群众的思想认识不到位。实践表明,当没有看到问题,没有把问题看清看准时,是不可能拿出有效解决问题的措施与办法的。代表联系群众及相关制度建设,存在这样那样不尽如人意的问题,说到底,是思想认识不到位。对代表联系群众的重大意义和重要作用缺乏足够的认知与宣传,忽视了对代表联系群众存在问题的分析研究,更遑论对代表联系群众制度建设进行认真总结和系统考量。

 

三、对策与建议

 

  (一)完善代表选举产生机制

 

  1.进一步扩大直选范围。随着我国改革开放和现代化建设不断推进,特别是党的十八大和十八届三中全会作出了一系列重大决策和部署,我们有理由相信,现在进一步扩大直接选举的范围,有了更加扎实的群众基础和实践基础,也有了更加坚定的政治理论自信和执政自信。实践也证明,直接选举产生的代表比间接选举产生的代表,与人民群众联系面更广,人民群众的认同感更强。问卷调查结果显示,有52.93%的被调查对象主张“进一步扩大直接选举范围”。鉴于此,可以考虑由湖南省选举的全国人大代表向全国人大提出有关议案或建议,根据党中央“积极稳妥推进政治体制改革”的原则,将人大代表的直接选举范围先行扩大到设区的市和国务院批准的较大的市,并在经济、政治、文化相对发达的北京、上海、天津等直辖市进行省级人大代表直接选举试点。通过试点,循序渐进,稳步推动直接选举范围的扩大,最终达到各级人大代表一律直接选举的目标。

 

  2.进一步引入竞争机制。差额选举的实施,相对于1953年开始的等额选举是一次巨大进步,为选举人依法行使选举权提供了选择余地,在对候选人的选择上形成了相应的竞争机制。介绍和公布代表候选人情况、组织代表候选人与选区选民见面并回答提问等制度,提高了代表选举的民主程度,调动了人民群众参加选举的积极性,增强了人民当家作主的责任感,同时提高了候选人(代表)与选举人(群众)的关联度。进一步引入竞争机制,主要是要细化选举法第三十一条关于选举委员会“公布”代表候选人基本情况的规定,明确规定有关公布的渠道或方式,如媒体、网络等平台和张榜、印发纸质资料等,以便于选民了解候选人情况。要完善选举法第三十三条有关规定,在直接选举中,允许公民通过合法途径自荐为代表候选人,并允许候选人在选举委员会组织其与选民见面时发表竞争演说、作出陈述和履职承诺;在直接选举和间接选举中,允许推荐代表候选人的政党、人民团体和联名的选民、代表向全体选举人介绍所推荐的候选人的情况,允许候选人借用视频等网络平台,按照统一要求向有关选民小组或代表小组会议乃至代表团会议进行自我介绍。

 

  3.进一步优化代表结构。密切代表与群众的联系,要求优化代表结构,保证有更多的基层群众进入代表的行列。现行选举法的相关规定,仍然存在着张德江委员长指出的“不可执行和不可操作”问题,难以有效保证代表结构的优化。现行代表的分类和选举后各方面代表的结构、比例不科学也是一个不争的事实。前一轮换届选举后,湖南省基层代表比例有所上升,但绝对占比依然偏低,离人民群众的愿望还有较大差距。从问卷调查结果看,73.87%的被调查对象主张“进一步扩大基层代表比例”,而持此观点的基层群众占了75.49%。建议全国人大常委会及其有关工作机构研究解决以下三个相互关联的问题:

 

  一是科学划分和定义代表结构。划分和定义代表结构应当符合当代中国实际和选举工作需要。可以借鉴中科院历时三年于2001年完成的《当代中国社会阶层研究》中关于十大社会阶层划分的成果,将代表结构划分为九类,各类及其范围是:(1)国家与社会管理者代表;(2)经理人员代表;(3)私营企业主与个体工商户代表;(4)专业技术人员代表;(5)办事人员代表;(6)产业工人代表;(7)农业劳动者代表;(8)商业、服务业员工代表;(9)其他代表,指无固定职业人员。其中,4至8类按选举法用语可统称为“基层代表”。此外,按选举法规定还有四类代表:即妇女代表;少数民族代表;归侨代表;军人代表。他们与上述九类代表在代表结构划分上不重复。

 

  二是依法确定各类代表比例。在分配代表名额时,应当依照选举法规定,提高基层代表、妇女代表比例,保证少数民族代表、归侨代表比例,适当安排军人代表,降低其他代表比例,做到科学确定各类代表所占比例,且不搞交叉计算。建议基层代表(指产业工人、农业劳动者、专业技术人员、办事人员和商业、服务业员工代表)应不低于50%、妇女代表应不低于23%,其他代表的比例,应在依法安排少数民族代表、归侨代表及军人代表的名额外,酌情予以安排。在具体分配代表名额时,应当考虑党派因素,可根据换届选举有关文件精神,明确各类代表中的中共党员和各民主党派、工商联成员的比例。

 

  三是实行分类差额投票选举。参照解放军单独选举的做法,以代表结构的划分为标准,按照依法分配的各类代表名额和依法确定的各类代表名额的差额数,分类进行投票选举,以保证代表结构优化。

 

  4.进一步完善提名机制。优化代表结构,增加基层代表,需要改进现行代表候选人提名推荐机制:一是切实保证两个法定提名主体(一个是单独或联合提名代表候选人的政党、团体,一个是联名提名推荐代表候选人的选民或代表)的法律地位平等,将现行做法,即先抛出政党、团体提出的候选人名单供选民或代表酝酿、协商,再由选民或代表依法联名提出新的候选人的做法,改为将两个法定提名主体依法提出的候选人同时交选民或代表酝酿、协商,在此基础上依法确定正式候选人并进行投票选举。二是两个法定提名主体应当根据各类代表应选名额数和差额数,依照法定程序分别提出含有应选数和差额数的代表候选人。三是当依法提出的各类或某类代表候选人人数超过该类代表候选人差额数的最高限额时,应严格按照法律规定,通过反复酝酿、协商甚至预选来确定正式候选人,而不应事先内定或私下做工作来确定“陪选人员”。

 

  (二)完善代表联系群众工作机制

 

  1.健全代表接访和走访群众制度。代表定期接待群众来访和上门走访群众,是一些地方创新闭会期间代表活动方式,探索代表联系群众、服务群众路径的有益尝试。问卷调查结果显示,认为应当“建立健全代表接访、走访群众制度”的占78.11%,有超过八成的基层群众表达了这一愿望。可以通过出台规范性文件,建立一套全省通行的制度,明确规定:湖南省地方各级人大代表接待原选区或原选举单位的人民群众来访,每个月应不少于一次;直接选举的代表到原选区走访人民群众,每个季度应不少于两次;间接选举的代表到原选举单位走访人民群众,每个季度应不少于一次。接访和走访,主要是听取和收集群众对各方面工作的意见和要求。代表应当在有关代表联络机构的协助下,认真分析群众的意见和要求,并作出相应的回应:有的可作为代表建议、批评和意见依法提出,按照法律规定程序办理;有的可由代表联络机构及时转交并负责督促有关机关和单位办理;有的则需要向群众作有关法律或政策的宣传解释工作。对于转交有关机关和单位办理的意见与要求,有关机关和单位应当及时研究办理,并与有关代表进行沟通,听取代表意见,半个月内答复代表,代表在收到答复后一个星期内应当向群众反馈。

 

  2.完善代表专题调研和视察制度。专题调研和视察是法律规定的代表在闭会期间的主要活动,也是代表密切同人民群众联系的一个重要方式和途径,在国家政治生活中产生了广泛而积极的影响,但仍需在实践中探索,在探索中完善,以进一步增强其实效:⑴为尊重代表主体地位、发挥代表主体作用,出台规范性文件,明确代表的专题调研和视察活动原则上由代表小组自行安排,选题由代表自行确定,改变过去过多地由本级人大常委会或原选举单位的人大常委会“包办”组织的做法。专题调研一般应由代表本人主动提出选题,由各代表小组集体研究后按照法律规定开展;视察活动亦主要由各代表小组自行组织,有关的代表联络机构做好协调服务工作。⑵严格执行代表法关于代表视察的规定,通过修改有关地方性法规或者出台规范性文件,细化视察规定,规范视察行为,确保代表参加统一安排的视察时须依法“约见本级或者下级有关国家机关负责人”, 确保代表能依法“持代表证就地进行视察”,确保代表视察时“不直接处理问题”。⑶修改省有关地方性法规,赋予代表在专题调研报告中或者视察报告中所提意见和建议,与代表向本级人大及其常委会提出的“对各方面工作的建议、批评和意见”具有同等重要的法律地位,同样按照有关法律法规的规定予以办理,并向群众反馈。⑷修改省有关地方性法规,量化关于代表专题调研和代表视察的规定,如明确规定代表在一届任期内参加专题调研应不少于3次,参加集中视察应不少于4次。

 

  3.落实代表列席会议和参加活动制度。建议进一步修改代表法,主要是将柔性要求改为刚性规定,增强可执行性和可操作性,防止随意性。应当考虑量化有关规定,增加规定:在一届任期内,间接选举的代表列席本级人大常委会会议不得少于一次,列席原选举单位的人大会议不得少于三次,列席原选举单位的人大常委会会议不得少于一次;直接选举的代表列席原选区有关会议不得少于四次。同时,增加规定:代表在列席会议时,应当围绕会议议题发表意见或提出建议,确保发言充分反映民意,并遵守会议议事规则。

 

  (三)完善代表联系群众保障机制

 

  1.加强代表联络机构组织建设。党的十八大和十八届三中全会关于建立健全代表联络机构的精神,为进一步加强代表联络机构建设、完善代表联络机构功能、发挥代表联络机构作用指明了方向。代表联络机构作为代表履职服务的机构,要适应新时期新任务新要求,不仅要按照代表法规定,为代表执行代表职务提供可靠的参谋服务保障,而且要按照党的十八大和十八届三中全会的要求,为代表联系群众做好优质服务。建议省人大常委会党组报请省委研究,切实加强全省各级人大代表联络机构建设,进一步明确机构职责、加强机构编制、配足配强人手、保证工作经费;其中,尤其对县级人大常委会的代表联络机构建设要加强。同时,要按照党的十八大提出“在人大设立代表联络机构”的要求,将湖南省各级人大常委会选举任免联络工作委员会,统一更改为本级人大选举任免联络委员会,使之成为专门委员会,以便于更直接更有效地为代表联系群众、履行职责提供服务保障。

 

  2.加强代表联系群众场所建设。建议湖南省认真总结提炼湘西自治州和长沙市等地的做法,借鉴外省的经验,在全省统一建设代表联系群众场所,即:在县一级建立“代表联系群众工作室”,在农村乡镇和城市街道一级建立“代表联系群众工作站”(如有必要,也可在园区、社区或村里建立“代表联系群众工作点”),辖区内的各级人大代表均以工作室或工作站(点)为联系群众相对固定场所。县级人大常委会和乡镇人大主席应当在同级党委领导下,为工作室或工作站(点)选配熟悉或热心代表服务工作的兼职工作人员,有条件的地方可以配备专门工作人员,并组建志愿者团队,为代表开展联系群众工作做好服务。工作室或工作站的主要功能应当是:定期接待群众来访,集中研究和处理来访群众所提意见;收集并向群众反馈意见处理结果;汇集代表个别走访群众情况并研究处理意见;研究拟向本级人大常委会或者乡镇人大提出的建议、批评和意见。应当统一规定工作室或工作站(点)建设标准,工作室或工作站(点)可以与现有代表活动室等场所相结合,但须区分各自功能、张挂各自牌匾、明确各自规程。

 

  3.加强代表联系群众经费保障。代表联系群众是一项持续的、长期的工作,没有一定的物质条件是难以为继的。建议各级财政在按法律要求逐步增加代表活动经费的同时,拨出一定专项经费,用于代表联系群众场地、设备等基础建设,并严格保证专款专用。

 

  (四)完善代表联系群众监督机制

 

  1.建立健全代表信息公开制度。代表联系群众,首先要保证群众知晓代表、认可代表,畅通联系渠道。据我们以“是否认识并了解您工作单位或者居住地的人大代表”为题,对部分人大工作者和基层群众所作的问卷调查,表示“认识并非常了解”的只有45.62%,表示“认识但不太了解”的有45.13%,另有9.25%则表示“不认识也不了解”。可见人们对身边人大代表的知晓度是不高的。从另一项问卷调查结果看,包括人大代表、人大工作者和基层群众在内,有高达75%的被调查对象主张“建立代表信息公开制度”。这充分说明,公开代表信息是大多数人的共同期盼。应当根据直接选举和间接选举的实际,在全省建立统一的代表信息公开制度,以便全省各级一体遵循、规范运作。间接选举的代表由原选举单位的人大常委会按姓氏笔画公布,直接选举的代表由所在地的县级人大常委会按选区公布。公布的代表信息,原则上应当包括代表的姓名、性别、联系方式、供职单位(无供职单位的可公布其常住地);代表信息应当在所在行政区域中适当地点公开,并通过当地报纸、电视、官网等主流媒体公布。这样,便于群众联系,也便于群众监督,实现代表与群众的无缝对接。各级人大常委会应当向有关代表书面告知公开代表信息的有关规定。如有不愿意公开其基本信息的,有关的人大常委会可以建议其辞去代表职务,也可以向该代表的原选区选民或者原选举单位通报。

 

  2.建立健全代表履职公开制度。为有效实现群众的监督,保证代表履职特别是会议期间的工作能够依法真实代表原选区选民或者原选举单位的利益,当原选区选民或者原选举单位的利益与人民的整体利益不一致甚至发生矛盾冲突时,又能够做到局部利益服从整体利益,建议建立健全代表履职公开制度。可以考虑借鉴省人大常委会连续三届对任命新一届省人民政府组成人员进行现场直播的经验,由省人大常委会办公厅联合省委组织部、省委宣传部出台规范性文件,由电视、广播和官网及时公布代表提出的议案和建议,及时报道代表参加审议、表决和选举等情况,便于群众及时了解代表履职情况;同时,探索代表对某些议题行使表决权时实行记名的办法,以确保代表按照人民的意愿行使职权。

 

  3.建立健全代表履职登记制度。建议由省人大常委会研究并统一印制适用全省各级的人大代表履职登记簿(本)。代表在完成履职登记后应当及时交由所在代表小组组长签字。省、市(州)人大代表的履职登记情况,分别由其原选举单位的人大常委会负责汇总综合,并报该级人大常委会备案;县级人大代表和乡镇人大代表的履职登记情况,分别由县级人大常委会有关部门和乡镇人大主席负责汇总综合,并统一交由所在县(市区)的人大常委会备案。代表的履职登记情况备案以后,由各该级人大常委会和乡镇人大主席团,通过适当方式向社会公布。代表履职情况,应当作为连任提名的重要参考。

 

  4.建立健全代表述职评议制度。代表向原选区选民或者原选举单位述职即报告履职情况,并接受评议,是代表接受群众监督的最直接的、最有效的形式。完善这一监督制度应当坚持依法、可行、务实原则。建议省人大常委会在充分调研的基础上,制定或指导市(州)、县(市区)人大常委会制定述职评议的程序和测评项目。这里需要明确几点:

 

  一是代表述职的内容应是代表的履职情况,即代表法规定的“(会议期间的)代表工作和(闭会期间的)代表活动”情况。

 

  二是听取代表述职并对其进行评议的对象应是选举人。也就是说,间接选举的代表向原选举单位的代表述职并接受其评议,而不能像有的地方那样,向原选举单位的人大常委会述职和接受其评议;直接选举的代表则是向原选区选民述职并接受其评议。

 

  三是参加述职的范围须根据我国现阶段的实际情况确定,即对于因工作需要由上级政党、团体提名而当选的代表,只要求其按时向原选区或者原选举单位提交履职情况书面报告;对于其他代表,则应当规定其面对面地报告履职情况,“回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问”,接受评议。

 

  四是述职评议的时段宜实行年度述职评议制,即代表在任期内于每年年底或第二年年初,向原选区选民或者原选举单位书面述职并接受评议。

 

  五是述职评议的组织应由各级人大常委会和乡镇人大主席全权负责,即由各级人大常委会和乡镇人大主席负责做好述职评议大会的各项准备和会务组织工作,引导选举人对代表履职情况进行客观公正的评议和测评;述职评议情况可通过网络、媒体或张贴公告等方式向社会公布。

 

  5.建立健全代表退出机制。代表退出机制,指的是代表不再具有代表资格或代表身份,对代表来说是一种颇具威慑作用的处置机制。问卷调查结果显示,主张“强化代表退出机制”的人大代表占57.43%,人大工作者占69.51%,基层群众占64.69%。也就是说,有近六成的被调查对象希望强化代表退出机制。依照代表法规定,代表可以辞去其代表职务;原选区选民或者原选举单位依法罢免自己选出的代表;代表资格审查委员会依法按照不同的情形报本级人大常委会或乡镇人大,暂时停止其执行代表职务,或者终止其代表资格。据调查,这些规定中有两个规定还需进一步明确:一是在代表任期内,被暂停执行代表职务的法定情形消失后,“恢复其执行代表职务”的规定需要细化,明确“恢复”的操作程序。二是“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”其代表资格终止的规定需要完善。“两次会议”是指一届任期内连续的两次人大会议,还是指一届任期内任意的两次人大会议,法律规定的指向还不明确。实践中,未经批准两次不出席人大会议的情形不多,比较多的是未经批准多次缺席会议期间的全体会议或者代表团会议及分组讨论。为此,建议全国人大进一步修改代表法,或者由省人大常委会先行修改省实施代表法办法,从严细化此项规定。同时,应当从法律上明确代表履职与代表退出的因果关系,进一步增强选举人对自己选出的代表的监督力度,可以考虑增加规定:代表不依照法定权限和法定程序执行代表职务的,不按有关规定和要求参加闭会期间代表活动的,不主动听取人民群众对代表履职的意见的,不向原选区选民或者原选举单位报告履职情况和接受评议或测评不合格的,可以依法终止其代表资格,或者建议其主动提出辞去代表职务,也可以由原选区选民或者原选举单位依法予以罢免。

 

(本课题组成员:王 刚、姚 伟、符乔荫、张扬军、蒋胜兰、李 勇。执笔:李 勇)

编辑:韦娜  审核:林青松