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制度互补:省级人大预算草案修正权实施可行性研究

http://www.gxrd.gov.cn    2014年04月20日 09:56    点击:0     来源:《人大研究》

  党的十八届三中全会指出“要改进预算管理制度”以及“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”,因此,今后一段时间内加强人大预算监督能力的提升应是我国政治体制改革的重点。但现实中,人大预算监督能力提升依然缓慢。当然,关于该现象产生原因的解释,学界进行了许多有益的尝试。结合当前的研究现状,可以发现:多数学者认为人大预算监督能力难以提升的关键性因素是预算草案修正权的缺失。因此,人大预算监督制度完善的重点是实施预算草案修正权。不过,在理论上,我们依然面临着一些问题:预算草案修正权缺失如何制约了省级人大预算监督能力的提升以及它为什么在中国人大预算监督的制度实践中是可行的?而这些理论难题反过来又制约了当前的实践。基于此,本文以10个省级人大(河北、浙江、山东、广东、安徽、湖北、吉林、云南、宁夏、重庆等)为分析对象,从制度相容的角度重点讨论省级人大预算草案修正权为什么在中国具有可行性。

 

一、理论基础:制度相容与轴心制度

 

  造成当前难以回答“预算草案修正权缺失如何制约省级人大监督能力提升”问题的一个重要因素是缺乏制度间关系、特别是与核心制度间关系的研究[1]。因此,推进当前研究的重点是引入制度相容分析[2]。

 

  制度相容模型讨论的主要问题是:制度间的相容程度对相关制度能力的发挥具有什么样的影响。该模型包含着三个核心概念:轴心制度、制度相吸与制度相斥。一般而言,国家制度是一个群体概念,它是由不同层级的制度组成的制度框架。其中,总会有一项制度主导着政治体系的维系与发展,该制度即为轴心制度。因此,轴心制度是指制度体系中最核心、最根本的制度,它从根本上决定了其他制度的存废或者效能的发挥程度。基于中国政治制度的实践以及特色社会主义发展逻辑,可以发现,党的领导起着轴心制度的作用。虽然轴心制度的地位独特,但是它的功能发挥必须有其他次级制度提供支持,该制度可称之为辅助制度。这种支持关系可以称之制度相吸,在此,笔者认为,制度互补较为妥切,原因在于后者更突显制度间的互动性。由于存在与轴心制度的互补性,辅助性制度功效的发挥一般会得到轴心制度的支持,至少不会受到限制。当然,也存在着一些不利于轴心制度维系与发展的次级制度,该制度即为互斥制度,二者间的关系就是制度互斥。制度间互斥往往导致两种情况的出现:一种是轴心制度的维系与发展受到威胁,乃至颠覆,不过这种情况极少发生;另一种(也是较为常见的)是轴心制度限制次级制度功能的发挥,使其被废止或形式化。

 

  通过概念介绍以及其中关系的简单描述,可以就其模型的要点作如下归纳:在轴心制度基本确立的情况下,制度群内其他制度效能的发挥主要取决于它们与轴心制度间的关系,任何制度的存废及其预期效能的发挥都必须符合轴心制度维持或巩固的要求。由此可见,政治体系中的辅助性制度越是与轴心制度有着较高的互补性,越有可能促进其效能的发挥;反之,越是相斥,则越可能导致相斥性制度的效能难以发挥,甚至被废止或形式化。基于中国的政治实践,现实中制度效能的发挥必须以加强党的领导为前提,否则,很有可能“悬置”。这是分析中国政治制度的根本前提。此外,依据上述研究,可以推论出:一项制度与制度结构中其他制度的互补性越强,其效能就越容易发挥。

 

  从这一逻辑出发,可以发现,省级人大在预算审批环节所采用的综合审批制与党的领导等其他制度存在着明显的互斥关系,凸显了引入预算草案修正权的必要性。而且,省级人大预算草案修正权与中国现行的预算审批制度,特别是党的领导具有很强的相容度。

 

二、制度相斥:预算草案综合审批制形式化

 

  根据各省(自治区、直辖市)人大预算草案审批的实践情况来看,绝大多数省级人大在预算审批上采取的形式是综合审批形式:要么整体通过,要么整体否决[3]。其显著特点是:人大对任何一项具体预算项目的修改都有可能否决整个预算草案,即“一荣俱荣,一损俱损”。这一审批制度导致预算草案审批过程中两类互斥关系的出现:一是整体否决与党的领导不相容;二是救济性预算(reversionary budget)缺失造成整体否决与行政机关不相容。

 

  (一)整体否决与轴心制度不相容

 

  我国省级人大预算监督体制的一个重要特点是党的领导:省(市、自治区)政府(下统称为省政府)的预算草案基本上反映了本级党委的意愿,是党的意志在财政资源上的综合体现。在考察的10个省级单位中,多数颁布省级预算编制法规的省份规定,预算编制要根据省委关于本辖区的重大发展战略进行,如《安徽省省级部门预算编制管理办法》规定:省财政厅按照国家有关法律法规和省委、省政府确定的工作重点,结合省直部门工作任务、事业发展目标和年度财力状况,从省财政项目库中择优选取项目,安排省级年度项目支出预算。《河北省省级预算编制管理办法(试行)》也基本持同样的规定:省财政厅根据国民经济发展计划和省委、省政府确定的工作思路和重点,编制省级年度预算编制纲要,进一步明确年度预算编制的指导思想和原则。即使一些省份没有明确规定,但是在预算编制的具体实践中,也遵循了党的领导,山东省2011年省级部门预算编制就是围绕省委、省政府工作部署开展的[4]。同样,各省份提交人大的预算报告也明确了党领导预算过程的原则。在分析的10个省级单位中共收集2012年省级预算报告8份,其中6份明确了预算过程中党的领导,占75%。这6份报告有关党的领导的叙述格式可分为两大类:一类是以山东、云南、浙江为代表的,它们的格式一般是,根据全省经济工作会议精神和省委、省政府总体工作部署,2012年全省预算安排的指导思想是……另一类是以河北、吉林、云南为代表,这类规定的格式一般是,2012年全省预算安排的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,认真落实党的十七届六中全会和省第N次党代会精神。

 

  由于“捆绑式”审批,省级人大代表在预算审批实践中是不太可能否决预算草案的。在现实政治实践中,省级人大如果否决省政府提交的预算草案,就意味着对党委意志的挑战。这显然是与党的领导作为轴心制度是不相容的。这种不相容可能会不利于党对社会主义事业建设的领导,因而此种情形也是我国政治体制所不容许的。在此背景下,人大否决预算草案是鲜有发生的,至少在省级及其以上的人民代表大会中至今没有发生过。由于制度不相容,省级人大面临预算草案的选择有且只有一种,即整体通过,结果导致预算草案审批制形式化。

 

  因为整体否决与轴心制度不相容,不仅人大作为一个国家机构不会否决行政机关提交的预算草案,而且人大代表出于党员的纪律也不太可能去提否决性的议案,否则就要承担一定的政治风险。在中国各省级(直辖市、自治区)人民代表大会的代表结构中,多数代表同时也是中国共产党党员,如山东省第十一届人民代表大会的代表共有930名,其中党员人大代表为768名,比例高达82.58%。党员人大代表,表明他是中国共产党内的一员。作为党员,他应当遵守党的纪律,服从党委的决定,否则就要受到相应的处罚。因此,在我国人大内部虽然没有设立类似于西方意义上的议会党团,但是党员在履行人大代表职责时的行为仍然要与党的意志、路线保持高度的一致性,党章规定的党员需履行的义务之一就是“贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策”。出于对党的纪律的遵守,多数党员人大代表不大可能背离同级党委的要求,否则就有可能会受到纪律处罚。因此,党员人大代表对于符合党的意志的预算草案一般情况下是不可能投反对票的,即使他们对预算草案的某些项目存在异议。

 

  党的领导在中国制度体系中的核心地位决定了与其相斥的关系往往是导致不相容制度难以发挥其效能的主要因素。预算草案综合审批制中整体否决与中国的轴心制度存在着事实上的互斥性导致的常见结果是:在中国省级人大预算监督过程中预算草案难以被否决,也就是说,预算草案综合审批制缺乏实质性监督功能。

 

  (二)救济性预算缺失造成整体否决与行政机关不相容

 

  人大预算草案综合审批制缺乏实质性监督功能的另一个重要原因是救济性预算缺失造成整体否决与行政机关不相容。

 

  预算草案如果未被立法机关通过,行政机关往往会陷入严重的政治危机,如1995年底至1996年初,美国克林顿政府的关门事件[5]。为避免出现严重的政治危机,不少国家规定政府可以采取相应的救济性预算,如德国基本法规定:财政年度终结时,如下年度预算案尚未通过,联邦政府在预算生效前,可以允许以下项目的支出:1.维持政府机构的正常运转;2.偿还合法举借的联邦债务;3.在上年度预算核定的经费范围内,继续营建工程、购置及其他工作,或为此继续给予补助。除了化解政治危机外,救济性预算还可以在一定程度上影响立法机关与行政机关之间的权力分配情况。依据Joachim Wehner的研究,救济性预算大体上可以分为三类:零支出(zero spending)、上年度批准的预算(last year’s approved budget)、行政机关的预算提案(the executive budget proposal),与此相应,立法机关对行政机关的制约能力是逐渐递减的。值得注意的是,在一些采取预算草案综合审批制的国家中,救济性预算的实施更具有现实意义[6]。

 

  通过对国外救济性预算实践的简单介绍,可以了解到,它存在的一个重要目的是解决预算草案遭否决后引发的政治与政策危机。但是,中国法律,无论是预算法还是地方性法规,都没有对救济性预算进行明确的规定。在现实中,省级人大预算监督中也缺乏救济性预算的实践。因此,一定程度上讲,目前中国尚无救济性预算。由于救济性预算的缺失,一旦省级人大否决了省政府的财政预算,在再次提交的预算草案被批准之前,省政府的日常运转并没有相应的财政支持,它们就会面临着“关门”的困境。显然,省政府非常不愿看到这种情况的发生。因此,省政府自然就会有很强大的动力,采取一切可能方法去阻止预算草案遭到否决;特别是在当前省级人大与省政府力量对比错位的情况下,省级人大是不可能否决预算草案。如果存在救济性预算,在再次提交的预算批准之前,省政府可以根据法律的规定启动救济性预算,政府的相应活动因而会得到一定的财政保证。这样,省政府对于省级人大的否决案一般不会存在过度的抵制情绪。因此,我们可以得出这样的推论:在救济性预算缺失的情况下,整体否决与行政机关存在着明显的相斥性。

 

  此外,由于中国所处的历史阶段,省政府还承担着大量的经济发展任务。一般而言,省级预算是依据省政府的经济发展规划而制定的。而且,就法律上而言,省级预算编制的一个重要原则是它要依据国民经济和社会发展规划而制定,几乎所有样本省份的地方性法规对此都有明确规定。所以,一定程度上可以这么说,省级预算是省政府的社会经济发展战略的综合反映。省人大否决预算草案,一定程度上讲,就意味否决省政府的经济发展战略。由于中国行政管理体制中“职责同构”[7]的现实,省政府的发展战略很大程度是完成中央政府的发展规划。省级人大否决省政府的预算草案也往往意味着否决中央政府的发展规划。显然,这种做法超越了省级人大的职权范围。

 

  无论是整体否决与轴心制度不相容,还是它与行政机关不相容,结果往往是相同的:在省级人大预算综合审批过程中,预算草案被否决的情形是很少发生的。较为常见的情况是预算草案中的全部项目都能够获得通过,省级人大难以起到实质性监督的作用。

 

三、预算草案修正权的制度基础:制度相容与互补

 

  综合审批制的形式化导致了省级人大预算监督能力的弱化,凸显出实施预算草案修正权在中国省级人大预算监督过程中具有很强的现实意义。预算草案修正权,顾名思义,是指有权机关经过特定的法律程序对预算草案进行修改的权力。这里的有权机关,在现代社会一般是指预算草案的审批机关——议会。一般而言,预算草案修正权所作用的对象是预算草案本身,而不是预算草案报告,否则,就有可能获取不了全面的预算编制信息。这是需要重点强调的,尤其是对那些即将要实施该项权力的国家。此外,还有一点需要说明的是,议会能够在多大程度上修改预算草案,在不同的国家有不同的规定,这与议会和行政机关之间的力量对比有关。因此,林慕华认为,“预算修正权必须置于立法——行政关系及政治制度的整体背景下来进行分析。”[8]这说明除了论证省级人大实施预算草案修正权的必要性外,我们还需要重点考察它在中国省级人大预算监督过程中是否具有可行性。从制度相容的角度而言,要考察的内容就可以转化为它与中国省级人大预算监督体制是否存在相容性。

 

  (一)预算草案修正权的法律基础

 

  虽然我国的预算法没有对预算草案修正权进行明确的规定以及多数省份存在人大预算草案修正权缺失的事实,但这并不能表明预算草案修正权在中国缺乏法律基础。事实上,中国的法律体系为预算草案修正权的实施提供了一定的法律基础。张树剑、林挺进在《中国省级人大预算草案修正权的意义及法律基础》一文中重点探讨了我国省级人大预算草案修正权的法律基础问题[9]。他们通过对宪法、代表法、预算法等法律文本的分析,得出如下结论:预算草案修正权应当成为我国人大预算监督过程中的一项重要权力;并在此基础上考察了一些地方性法规对预算草案修正权实施作出的相应规定。

 

  除了上述法律文件为预算草案修正权的实施提供了相应的法律基础外,《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》也为它将来在中国省级人大预算监督过程中的实现提供了相应的法律准备。该法第二十一条提到:一个代表团或者30名以上的代表联名,可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案,由主席团决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程,并将主席团通过的关于议案处理意见的报告印发会议。这项法律条文的重要现实意义是:它指明了人大代表在达到规定的人数时,可以提出议案并规定了议案提出的相应程序。如果将来省级人大可以实施预算草案修正权,人大代表提出的预算草案修正案本质上讲应属于议案的范畴。如此讲,这条法律条文为将来的省级人大预算草案修正权的实施提供了相应的程序保障。

 

  (二)实施预算草案修正权有利于加强党的领导

 

  随着中国党政关系规范化逐渐走向良性发展,党对国家事务的领导也将主要通过政治、思想、组织等三种领导方式来实现,而且党也将会逐渐从具体的行政事务中抽身出来,更加关注宏观战略目标的制定。

 

  党从具体事务中抽身出来,对中国政治的发展而言,是大有好处的。不过,如果没有相应的制度设计,它也可能带来一些危险。就预算而言,现在多数省份的预算编制程序是财政部门依据党委的发展战略向各部门下达预算编制指标,各部门在接到财政部门的预算指标后,结合本部门的实际情况编制预算,并在规定的时间内上报财政部,然后由财政部汇总,编制政府预算草案,经政府常务会议审核通过后提交人大财经委进行初审。不过,在将预算草案提交人大之前,政府预算要经过省委的讨论同意。随着党政规范化的进行,党有可能不再具体参与财政部门制定的预算草案。此时,党在省级预算过程中的作用主要体现在政治领导方面,即提出预算编制原则。由于党不再具体讨论预算的编制,行政机关在预算编制中可能会偏离党的发展路线。此外,救济性预算的缺失也造成了整体否决制与行政机关的不相容。如果人大没有预算草案修正权,不符合党的路线、方针的预算草案也很难被否决。即使就党政关系尚未完全规范化的目前而言,党能够参与预算草案的制定,但是由于党委事务的繁多以及专业知识的限制,预算草案也不太能完全保证在每一个细节上都能符合党的意志。这些情况都有可能不利于加强党的领导。

 

  为强化党的领导及加强其执政能力建设,需要完善预算监督建设,其中重点之一就是应赋予省级人大预算草案修正权。只有实施人大预算草案修正权,人大才能够依据党的预算编制原则对财政部门提交的预算草案进行逐条审议,更改其中不符合要求的预算项目,从而使省政府严格执行省委的发展战略。换言之,人大预算草案修正权的特性,使它能够填补党在领导过程中出现的一些制度空白点,进而加强党的领导。而且,十八届三中全会指出今后“预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。其实质是人大要逐条审查预算项目,这其中必然会存在对某一支出项目的修改。因此,赋予人大预算草案修正权也是落实党的十八届三中全会精神的重要举措。由此可见,省级人大的预算草案修正权与党的领导具有很高相容度,这使它具有很强的可行性。

 

  (三)预算草案修正权与省级人大、省政府具有较高的契合度

 

  实施省级人大预算草案修正权,除了需要考虑它与轴心制度的相容性外,还需要考察它与制度群中其他主要制度的融合程度。在此,我们将重点讨论预算草案修正权与其他主要制度(如省级人大、省政府)之间的相容情况。

 

  在现有的省级人大预算监督体制中,初审制度为实施人大预算草案修正权提供了一些制度基础。在制度实践过程中,由于人大会期短等方面的原因,我国在人大预算监督过程中实行了预算草案初审制度。在预算草案初审过程中,财政经济委员会(下称财经委)可以对预算草案提出修改意见,责成财政部门根据财经委的意见对预算草案进行修改,并在规定的时间内再次提交财经委审议。可见,在预算草案初审过程中,财经委的组成人员可以对预算草案提出修改意见。初审中财经委的修改与会期中人大代表修改在技术与程序上并没有实质性的差别,因而预算草案初审制度可以为省级人大预算草案修正权的实施提供一些借鉴意义。而且,它们的目标是一样的,都是为了维护人大的权威,监督政府部门的预算执行。

 

  更为突出的是,预算草案修正权可以在事实上增强省级人大预算监督能力,提升其地位。现实中一些省份的地方性法规开始明确省级人大的预算草案修正权,如10个样本省份中就有四省人大拥有预算草案修正权。虽然它们并没有得到很好地实施,但是仍具有一定的威慑力,进而在一定程度上提升了该省的人大预算监督能力。表1是依据样本省份近三年(2010~2012年)的审计报告中所揭露的问题资金比率与有无预算草案修正权所进行的回归分析。依据回归分析结果,可以发现,预算草案修正权的实施是减少问题资金率的一个重要原因。这也大体上能够说明:实施预算草案修正权可以提升省级人大预算监督能力。

 

表1   Coefficientsa

制度互补:省级人大预算草案修正权实施可行性研究


  而且,人大预算草案修正权也与省政府具有较高的相容度。在综合审批的方式下,由于救济性预算的缺失,整体否决与省政府存在着不兼容性的情况,从而导致综合审批形式化。综合审批形式化有可能会导致省政府运转偏离控制,削弱其合法性。从长期发展来看,它很有可能不利于省政府能力的提升。作为弥补,预算草案修正权能够使省政府的财政行为受到一定程度的限制,同时也可以消除省政府过度的抵制情绪。首先,预算草案修正权的实施表明政府预算是受到人大严格控制的,从而使得省政府的预算行为受到一定的监督,走向规范化,进而提高省政府的合法性;其次,预算草案修正权是依据确定的预算原则对预算草案具体项目的修改,属于“修补”范畴,所以,它是对省政府预算案的规范而不是取代,可以避免预算草案整体否决情形的发生,减少省政府的抵制情绪。

 

  总而言之,省级人大实施预算草案修正权与党领导下的省级人大预算监督体系具有很强的制度相容性。此外,一些省份已开始了人大预算草案修正权的实践,并取得了一定的效果,如广东省、河北省等。这一切都可以说明,省级人大预算草案修正权在中国预算监督制度实践中具有很强的可行性。

 

四、小结

 

  预算草案修正权是议会预算监督的重要权力之一。中国省级人大预算监督过程中,该项重要的权力并没有纳入进去,限制了省级人大预算监督功能的发挥。本章从制度相容的角度,重点论证了人大预算草案修正权实施的必要性和可行性。

 

  1.中国省级政府预算监督过程中实行的审批形式主要是综合审批制。在中国政治实践中,综合审批制度是与轴心制度不相容的,而且,由于救济性预算的缺失,它也很难被行政机关所接纳。制度的不相容造成了预算草案综合审批制的形式化,也造成了人大预算监督的低效。这种现实凸显了实施人大预算草案修正权的必要性。

 

  2.单纯地论证预算草案修正权的必要性是不充分的,我们还应重点考察它是否与中国政治制度体系具有相容性。通过讨论,可以发现,预算草案修正权的特性使它不仅能够与轴心制度相容,还与省级人大、行政等具有一定的契合性。而且,现有的法律体系也为它在中国省级人大的范围内实施提供了相应的法律基础。因此,中国政治制度架构有利于省级人大实施预算草案修正权。

 

  中国政治制度体系内的相容关系,一方面凸显了赋予省级人大预算草案修正权的必要性,另一方面也为其实施提供了制度上的可行性。不过,省级人大预算草案修正权的实施还需要进行具体的制度设计,特别是有关程序方面的制度。这应当是我们未来研究的一个重点。

 

  注释:

  [1]刘元贺、孟威:《我国人大预算监督研究:现状与未来》,载《人大研究》2012第10期。

  [2]刘元贺、孟威:《制度相容:人大预算监督研究的理论模型》,载《理论与改革》2012第4期。

  [3]马骏、林慕华:《现代议会的预算修正权力》,摘自马骏、王浦劬、谢庆奎等著:《呼吁公共预算:来自政治学、公共行政学的声音》,中央编译出版社2008版,第100页。

  [4]《山东省全面启动2011年省级部门预算编制工作》,中华人民共和国财政部网站, http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/shandongcaizhengxinxilianbo/201009/t20100917_339611.html ,2013年7月22日访问.

  [5]《透视美国政府两场关门危机:历史教训阴魂未散》,中国新闻网,http://www.chinanews.com/gj/2013/10-07/5346925.shtml,2013年10月7日访问.

  [6]Joachim Wehner. Legislatures and the Budget Process:the Myth of Fiscal Control[M]. London:Macmillan Publishers Ltd, 2010,pp.28-31.

  [7]张志红:《当代中国政府间纵向关系研究》,天津人民出版社2005年版,第269页。

  [8]林慕华:《中国“钱袋子”权力的突破:预算修正权》,载《甘肃政法学院学报》2009年第6期。

  [9]张树剑、林挺进:《中国省级人大预算草案修正权的意义及法律基础》,载《复旦学报(社会科学版)》2010年第5期。

 

(刘元贺  中共新疆维吾尔自治区克拉玛依市委党校)

编辑:韦娜  审核:林青松